Dictamen N° 112983/2025

N° E112983 Fecha: 07-07-2025 La Contraloría General en ejercicio de las atribuciones que le otorga la ley N° 10.336, ha estimado pertinente impartir instrucciones respecto del registro contable del Crédito con Aval del Estado, CAE, en armonía con la norma específica de Bienes Financieros, dispuesta en la resolución N° 16, de 2015, Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación NICSP-CGR Chile, y con los procedimientos de la misma materia del oficio CGR N° 96.016, Manual de Procedimientos del Sector Público. En dicho contexto, las presentes instrucciones tienen por objetivo precisar el registro contable de los distintos hechos económicos asociados a tales créditos y regularizar contabilizaciones de años anteriores. 1. MARCO NORMATIVO DEL CAE La ley N° 20.027, que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior, crea el sistema del Crédito con Aval del Estado, definiendo el marco legal para el otorgamiento de los créditos con garantía estatal a estudiantes de educación superior. Esta ley crea la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, Comisión INGRESA, y consagra su rol como administradora del sistema; regula la participación de las instituciones de educación superior y establece las condiciones generales del crédito, tales como, tasas, plazos garantías, entre otras. Por su parte, la ley N° 20.634, que otorga beneficios a los deudores del Crédito con Garantía Estatal y modifica la ley N° 20.027, introduce un copago fiscal destinado a reducir la carga financiera de los beneficiarios. Esta norma establece una tasa de interés real anual del 2% y permite que la cuota mensual no supere el 10% del ingreso promedio del deudor en los últimos doce meses. En caso de que la cuota calculada supere dicho umbral, el Estado asume la diferencia entre la cuota original y la cuota ajustada. A su vez, por medio del decreto N° 266 de 2009, del Ministerio de Educación, se aprobó el texto del reglamento de la ley N° 20.027, reemplazando al anterior, sancionado por el decreto N° 182 de 2005. Este nuevo reglamento incorpora procedimientos de postulación y asignación del crédito, requisitos para estudiantes e instituciones, y mecanismos de cobro y pago del crédito, entre otros aspectos operativos y administrativos. 2. ETAPAS DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO 2.1 OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA ESTATAL El artículo 2° de la ley N° 20.027, junto con su reglamento -contenido en el citado decreto N° 266 de 2009-, establece que el Estado, a través del Fisco, garantiza los créditos destinados a financiar estudios de educación superior, siempre que éstos hayan sido otorgados conforme a las disposiciones de dicha ley y su reglamento. Por su parte, el artículo 3° de la misma ley dispone que el Estado, por intermedio del Fisco, garantizará hasta el 90% del capital más intereses de los créditos otorgados por instituciones financieras a estudiantes que cumplan con los requisitos establecidos en la normativa. En este contexto, la Comisión INGRESA lleva a cabo anualmente el proceso de postulación y selección de los estudiantes beneficiarios que solicitan el crédito. Asimismo, el artículo 6° de la ley señala que la garantía estatal se hará efectiva cuando el beneficiario, habiendo egresado, incurra en incumplimiento de su obligación de pago, en los términos que determine el reglamento. Cabe precisar que, una vez que el Estado efectúa el pago al banco del monto adeudado, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 20.027, se subroga legalmente en los derechos del acreedor original. Es decir, el Estado asume la posición del banco como nuevo titular del crédito, convirtiéndose en el acreedor del estudiante respecto de la deuda garantizada. En este orden de ideas, el Anexo N°1 consigna los movimientos que se deben registrar en el Tesoro Público por la constitución y variaciones de las garantías del CAE, en armonía con el procedimiento K-03 Garantías del Estado – Fisco por Operaciones de Deuda Pública del citado Manual de Procedimientos del Sector Público. 2.2 ADQUISICIÓN DE LA CARTERA DE CRÉDITOS CON AVAL DEL ESTADO El artículo 5° de la ley N° 20.027 establece que el Fisco podrá adquirir créditos destinados al financiamiento de estudios de educación superior, independientemente de la institución financiera que los haya otorgado, hasta por el monto máximo que anualmente fije la respectiva Ley de Presupuestos. Esta adquisición deberá efectuarse en concordancia con los límites de recursos que dicha ley determine para efectos de las garantías reguladas en el mismo cuerpo legal. La compra de la cartera del Crédito con Aval del Estado a las instituciones financieras considera el valor de mercado de los créditos, al cual se aplica un recargo determinado en función de las condiciones vigentes del mercado y los términos acordados en cada proceso de licitación o adquisición. Estas operaciones son gestionadas por la Tesorería General de la República, en coordinación con las entidades financieras involucradas. El Anexo N° 2 de este instructivo, contiene los movimientos que se deben registrar en el Tesoro Público y en la Subsecretaría de Educación Superior por la compra de la cartera del CAE, en la que el Tesoro Público provee el financiamiento mientras que el bien financiero (cartera comprada) debe ser registrado por la Subsecretaría de Educación Superior. 2.3 RECUPERACIÓN DE LAS CUOTAS DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO Y OTRAS VARIACIONES DE VALOR En lo relativo a la cobranza de los créditos adquiridos por el Fisco, el artículo 35 del reglamento establece que este podrá convenir con la entidad financiera original para que ésta continúe realizando las gestiones de cobro. Los recursos obtenidos de dicha cobranza deberán ser entregados al Fisco en la proporción correspondiente al monto pagado por concepto de la garantía estatal asociada al crédito. Así entonces, las instituciones financieras se encargan de la gestión del cobro del CAE como agentes recaudadores, proceso que se realiza mediante mandato o convenios de administración. Los pagos recibidos son reintegrados mensualmente a la Tesorería General de la República (TGR). Cabe indicar que el procedimiento denominado “Reconocimiento de las Cuotas Amortizadas del Crédito con Aval del Estado”, respecto de las carteras adquiridas por el Estado, fue instruido por este Organismo Fiscalizador a la Subsecretaría de Educación Superior mediante el oficio CGR N°E64857, de 2025. A su vez, el mencionado Anexo N° 2 contiene los movimientos contables que debe realizar el Tesoro Público por la recuperación de las aludidas cuotas. Cabe señalar que la cartera de crédito CAE debe ser ajustada por variaciones en la Unidad de Fomento (UF) y se debe evaluar su eventual deterioro, por lo que corresponde efectuar los movimientos señalados en el Anexo N°3 de este instructivo, cuando corresponda. Tras la entrada en vigor de la ley N° 20.634, los beneficiarios del Crédito con Aval del Estado pagan una tasa de interés real anual del 2%, es decir, un 2% más la variación de UF. Para los créditos otorgados antes del año 2012, que originalmente contemplaban tasas superiores, el Fisco subsidia la diferencia, de modo que el Fisco pagará a las instituciones el diferencial que exceda dicho porcentaje y así el deudor solo debe pagar la tasa reducida del 2% real anual. Adicionalmente, la ley N° 20.634 incorpora un beneficio de contingencia vinculado a la renta del deudor. Este beneficio permite que, si el valor de la cuota mensual calculada con la tasa del 2% real anual excede el 10% del ingreso promedio mensual del deudor durante los últimos doce meses, este pueda optar por pagar únicamente dicho porcentaje de su renta. El registro contable de los beneficios mencionados debe realizarse conforme a lo establecido en el Anexo N°4. 2.4 CONTABILIZACIÓN DE CARTERA CAE POR LIQUIDACIÓN DE GARANTÍAS La recuperación de las garantías pagadas por el Fisco se gestiona a través de la Tesorería General de la República, utilizando los mecanismos de cobranza establecidos para los créditos fiscales en el Código Tributario. La TGR puede iniciar cobranza administrativa o judicial, delegar la cobranza en un banco o retener devoluciones de impuestos durante la Operación Renta, para recuperar parte de la deuda u ofrecer convenios de pago o reprogramaciones. El artículo 17 de la ley N° 20.027, establece expresamente que la Tesorería General de la República podrá retener de la devolución de impuestos a la renta que le correspondiese anualmente al deudor del crédito garantizado, los montos impagos informados por la entidad acreedora, e imputarlos al pago de dicha deuda, conforme a lo que establezca el reglamento. Finalmente, cabe destacar que, según el artículo 13, inciso segundo, de la misma ley, los créditos otorgados al amparo de sus disposiciones, e impagos por cualquier causa, no prescriben cuando el Estado es su titular. La contabilización que debe realizar el Tesoro Público se detalla en el Anexo N° 5. 3. OBSERVACIONES Y AJUSTES NECESARIOS EN EL REGISTRO CONTABLE DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO 3.1 SALDOS ACUMULADOS DEL CAE NO TRASPASADOS A LA SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Como antecedente, cabe señalar que hasta el año 2018 la Subsecretaría de Educación era la encargada de registrar las operaciones contables asociadas al Crédito con Aval del Estado. A partir del año 2019, con la entrada en funcionamiento de la Subsecretaría de Educación Superior -entidad que asumió las funciones de la antigua División de Educación Superior del Ministerio de Educación-, dichas operaciones comenzaron a ser registradas por esta nueva repartición. Sin embargo, los saldos de arrastre correspondientes a ejercicios anteriores no fueron traspasados desde la Subsecretaría de Educación, lo que ha impedido consolidar en una única entidad el control contable integral de las operaciones vinculadas al CAE. Esta situación representa una inconsistencia que debe ser corregida a la mayor brevedad, para asegurar la trazabilidad y coherencia de los registros financieros del sistema. El Anexo N° 6 detalla los movimientos que deben realizar las referidas Subsecretarías de Estado. 3.2 OMISIÓN EN EL RECONOCIMIENTO CONTABLE DEL RECARGO APLICADO EN LA ADQUISICIÓN DE CARTERA DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO La adquisición de créditos por parte de la Subsecretaría de Educación Superior se registra en el Capítulo 90, Programa 03 “Educación Superior”, mediante un aporte fiscal de libre disposición. Este registro considera el valor total del crédito, incluyendo el porcentaje de recargo o sobreprecio aplicado por la institución financiera, y se devenga bajo el subtítulo 30, “Adquisición de Activos Financieros”. No obstante, el procedimiento contable actual no distingue de forma separada el recargo aplicado sobre el valor del crédito, el cual, en términos contables corresponde a un gasto, clasificación que se sustenta en lo dispuesto en el numeral 23 de la norma específica sobre Bienes Financieros de la referida resolución N° 16, de 2015, que señala que los bienes financieros medidos a valor razonable no incluyen los costos de transacción directamente atribuibles a la compra, los cuales deben registrarse como gastos. Como resultado, el recargo financiero queda incorporado dentro del valor del activo, sin reflejarse explícitamente como un gasto en la contabilidad fiscal, lo que afecta la transparencia y precisión del registro presupuestario, situación que debe ser corregida. La corrección que debe efectuarse se encuentra indicada en el mencionado Anexo N° 6. 3.3 DUPLICIDAD EN EL REGISTRO CONTABLE DE INGRESOS POR RECUPERACIÓN DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO Se ha identificado una duplicidad en el registro contable de los ingresos asociados a la recuperación del Crédito con Aval del Estado, ya que tanto la Subsecretaría de Educación Superior como la Tesorería General de la República están reconociendo dichos ingresos de manera simultánea. En particular, la Subsecretaría de Educación Superior, a través del Programa 03, registra el devengo de las cuotas pagadas por los deudores del CAE, afectando el subtítulo 12 “Recuperación de Préstamos”. Paralelamente, el Tesoro Público, mediante su Programa 01, contabiliza estos mismos ingresos bajo el subtítulo 08 “Otros Ingresos Corrientes”. Esta situación genera una sobreestimación de los ingresos fiscales y contraviene los principios de integridad y unicidad del registro contable. Cabe señalar que la corrección de esta situación fue instruida por este Organismo Fiscalizador a la Subsecretaría de Educación Superior mediante el oficio CGR N°E64857, de 2025. 3.4 FALTA DE RECONOCIMIENTO CONTABLE DEL DETERIORO DE LA CARTERA DEL CRÉDITO CON AVAL DEL ESTADO Aunque la cartera de créditos del CAE constituye un activo financiero que representa flujos de efectivo futuro -derivados tanto de la recuperación del capital como del pago de intereses-, no se ha evidenciado el cálculo ni el registro contable del deterioro de dichos activos. Este deterioro corresponde a una estimación contable de la pérdida de valor que han experimentado los créditos como consecuencia de uno o más eventos ocurridos, los cuales afectan negativamente los flujos de efectivo futuros esperados. De acuerdo con lo establecido en la aludida resolución N° 16 de 2015, específicamente en el Capítulo II sobre Bienes Financieros, las entidades deben evaluar al cierre de cada período si existe evidencia objetiva de deterioro en un activo financiero o en un grupo de ellos. En caso afirmativo, el monto del deterioro debe determinarse mediante una metodología adecuada, que considere no solo la antigüedad de la deuda, sino también las características específicas del deudor, entre otros factores relevantes. La ausencia de este reconocimiento contable impide reflejar de manera fidedigna la situación financiera de la cartera del CAE, afectando tanto la calidad de la información disponible para la toma de decisiones como el cumplimiento de las características cualitativas de esta, tales como la representación fiel, la relevancia y la oportunidad. La corrección que se debe realizar se indica en el mencionado Anexo N° 6. 3.5 OMISIÓN DE CONCILIACIÓN CONTABLE ENTRE LOS REGISTROS DE LA SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y LA COMISIÓN INGRESA EN LA GESTIÓN DEL CAE No se ha evidenciado que la Subsecretaría de Educación Superior mantenga una conciliación contable y financiera sistemática del Crédito con Aval del Estado con los registros administrados por la Comisión INGRESA, entidad responsable de la gestión operativa del sistema. Esta falta de conciliación impide asegurar una contabilización precisa, un control efectivo del crédito, así como una adecuada evaluación y registro del deterioro o incobrabilidad de la cartera. Asimismo, esta situación dificulta reflejar de manera fidedigna tanto el valor contable del activo (crédito) como los flujos de efectivo realmente percibidos. Cabe señalar, que tanto la Comisión INGRESA como la Tesorería General de la República registran la adquisición de los créditos en UF, así como las operaciones asociadas, transformándolos a pesos, mientras que la Subsecretaría de Educación Superior contabiliza en pesos chilenos, sin reconocer las fluctuaciones de valor que afectan dichas operaciones. Esta diferencia de criterios contables genera distorsiones que deben ser corregidas cuando se identifiquen, lo que se deberá efectuar reconociendo tales fluctuaciones, en los términos indicados en los anexos. En virtud de lo anterior, se hace necesario establecer un proceso que permita reflejar adecuadamente los hitos asociados a las operaciones del CAE, en concordancia con la naturaleza de dichas transacciones, las instrucciones vigentes y el clasificador presupuestario. Esto permitirá registrar correctamente el activo, reconocer los derechos percibidos (ingresos), así como la ejecución presupuestaria del sistema. Finalmente, lo señalado es sin perjuicio de las verificaciones que esta Entidad de Control pueda efectuar respecto de las operaciones, cifras y antecedentes que sustentan la información, en el marco de sus atribuciones fiscalizadoras. Saluda atentamente a Ud. Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República