Dictamen N° 11937/2018

N° 11.937 Fecha: 10-V-2018 El Diputado don Bernardo Berger Fett y el Prosecretario de la Cámara de Diputados, han oficiado a este Órgano de Control solicitando un pronunciamiento que determine si existió abandono de deberes u otra infracción administrativa en la tramitación de la resolución que aprobó el “Convenio para la ejecución del Programa de Desarrollo Territorial Indígena PDTI, año 2017” suscrito entre el Instituto de Desarrollo Agropecuario, en adelante INDAP, de la región de Los Ríos y la Municipalidad de Panguipulli. Al respecto señalan que atendida la demora en la tramitación del respectivo acto administrativo, los técnicos y profesionales que se desempeñan en el referido programa no han percibido sus honorarios desde el mes de enero del año 2017. Requerido al efecto, el Director del INDAP de la región de Los Ríos, informó, en síntesis, que tanto la suscripción del convenio como la dictación del acto administrativo que lo aprueba se gestionaron de acuerdo a los procedimientos legales. En este sentido, comunica que en el mes de diciembre del año 2016 se produjo un cambio de administración en la Municipalidad de Panguipulli, lo que coincidió con la revisión del informe final financiero de los gastos ejecutados el mismo año, el que fue rechazado por la agencia de área del INDAP de esa comuna debido a la falta de rendición e inconsistencias de los gastos que indica, agregando que la corporación edilicia hizo devolución de los montos no ejecutados el día 24 de febrero de 2017. Enseguida, el alcalde del municipio en comento manifestó su objeción respecto de ciertas cláusulas del convenio, el que finalmente firmó, siendo recepcionado en las dependencias del INDAP, remitiéndose para su estudio de legalidad a la Contraloría Regional de Los Ríos. Sobre el particular, se debe puntualizar que mediante la resolución N° 36, de 20 de marzo de 2017, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, de la región de Los Ríos, aprobó el “Convenio para la ejecución del Programa de Desarrollo Territorial Indígena PDTI, año 2017”, suscrito con la Municipalidad de Panguipulli el 10 del mismo mes y año. Dicho convenio establece en su cláusula quinta que el aporte del INDAP se hará en dos cuotas, previo cumplimiento de los requisitos que allí se detallan, estipulándose que respecto de la primera cuota, entre otras exigencias, debía cumplirse con la remisión, al 15 de enero, del informe final financiero año 2016, con identificación de los saldos municipales y del INDAP. De la misma manera, se debe señalar que el artículo 18, de la resolución N° 30, de 2015, de la Contraloría General de la República, que Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas, dispone que los servicios no entregarán nuevos fondos a rendir, sea a disposición de unidades internas o a cualquier título a terceros, cuando la rendición se haya hecho exigible y la persona o entidad receptora no haya rendido cuenta de la inversión de cualquier fondo ya concedido, salvo en los casos debidamente calificados y expresamente fundados por la unidad otorgante. En relación a lo anterior, el dictamen N° 3.657, de 2017, de este origen, ha precisado que dicho precepto impide que los organismos del sector público otorguen nuevos recursos cuando los receptores mantienen rendiciones pendientes respecto de cualquiera de los proyectos financiados por el otorgante, ya sea en el contexto de una misma transferencia o de otra distinta. Pues bien, en la especie, se advierte que, a través de correo electrónico, el día 1 de febrero de 2017, el coordinador de los programas PDTI- PRODESAL, de la Municipalidad de Panguipulli, le informó al jefe de agencia del INDAP de la misma comuna, en relación a los fondos transferidos en el marco del citado programa durante el año 2016, que “no se han podido adjuntar los antecedentes de respaldo a los informes financieros que faltan”, proponiendo remitir dichos informes y, posteriormente, los otros antecedentes, agregando “respecto del cierre al 31 de diciembre, que finanzas informó telefónicamente su posibilidad de iniciar la revisión el día de mañana 2 de febrero”. Así, se advierte que hasta el 1 de febrero de 2017, la Municipalidad de Panguipulli no había confeccionado el informe financiero final y, por ende, no había realizado la rendición respectiva, por lo que, considerando lo prescrito tanto en el convenio suscrito como en el referido artículo 18 de la resolución N° 30, de 2015, de la Contraloría General, procedió que el INDAP no entregara nuevos recursos. Por otra parte, se debe señalar que la misma cláusula quinta indica como requisito para proceder a la transferencia de la primera cuota, la total tramitación del acto administrativo que aprueba el convenio, lo que ocurrió el día 3 de mayo de 2017, data en la que se tomó razón con alcances por parte de la Contraloría Regional de Los Ríos, de la resolución N° 36, de 2017, por lo que antes de esa fecha el INDAP se encontraba impedido de transferir nuevos montos. Enseguida, desde el punto de vista del municipio, se ha tenido a la vista el oficio ordinario N° 220, de 7 de febrero de 2017, por medio del cual, el Alcalde de la Municipalidad de Panguipulli le informa al Director Regional del INDAP, su disconformidad con las exigencias impuestas por el nuevo convenio respecto de las cláusulas mínimas que deben incorporarse en los contratos a honorarios del personal que trabaja en el marco del citado programa y que implicarían, en su concepto, asimilarlos a contratos de trabajo, exponiendo de esta manera el patrimonio municipal a un eventual detrimento en caso de posibles reclamos por desvinculaciones ante los tribunales de justicia, por lo que solicita negociar ese tema. Así también, se observa que a través del ordinario N° 358, de 7 de marzo del citado año, el aludido alcalde se dirige nuevamente al Director Regional del INDAP, para hacerle presente que, previa reunión sostenida con otros ediles de la región, ratifica los acuerdos adoptados con el Subdirector Nacional de ese instituto e informa que firmará los convenios en los términos dispuestos, quedando a la espera del anexo de modificación de los puntos discutidos. Sobre esta materia, cabe recordar que, en conformidad con lo prescrito en los artículos 56 y 63, letras e) y k), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, al alcalde le corresponde la dirección y administración superior del municipio, en su calidad de máxima autoridad edilicia y dentro de sus atribuciones se contempla el administrar los recursos financieros de la municipalidad y coordinar su funcionamiento con los órganos de la Administración del Estado. Enseguida, cumple manifestar que de acuerdo a lo previsto en los artículos 51 y 51 bis de la citada ley N° 18.695, en lo que interesa, esta Entidad de Control puede hacer efectiva la responsabilidad de los alcaldes cuando se adviertan acciones u omisiones de su parte, que afecten la probidad administrativa o que impliquen un notable abandono de deberes, las que, según los antecedentes tenidos a la vista, no concurren en la situación de que se trata (aplica dictamen N° 23.032, de 2016, de este origen). Sin perjuicio de ello, se hace presente que la corporación edilicia debe cumplir con los principios de celeridad, eficiencia, eficacia, coordinación y actuación de oficio que establecen los artículos 7° de la ley N° 19.880, que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, y 5° y 8°, de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado, respecto de las rendiciones de cuentas que deben efectuar y de la suscripción de los convenios de transferencia de fondos, los que deben ser realizados de manera oportuna. Al respecto, consta que el programa en comento se encuentra en ejecución desde enero del año 2017 sin que se haya efectuado el pago de sus honorarios a las personas contratadas al efecto, dineros que sólo fueron pagados a contar del 4 de abril del 2017, debido a que el respectivo convenio fue suscrito el 10 de marzo de la misma anualidad. En este sentido, es dable recordar que el artículo 52 de la aludida ley N° 19.880, previene que los actos de la Administración no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. Dicho precepto consagra, en el orden del procedimiento administrativo, el principio de la irretroactividad de los actos de la Administración, habilitando a las autoridades, sólo de manera excepcional, para dictar actos que puedan tener efectos retroactivos, en la medida, por cierto, que concurran los supuestos que la referida norma exige. En relación con lo anterior, es útil recordar que los acuerdos que celebran los órganos de la Administración del Estado rigen, por regla general, para el futuro, surtiendo efectos a contar de su total tramitación, fecha desde la cual procede financiar con los fondos públicos que aquellos contemplan las acciones que se realizan en su cumplimiento. No obstante, en casos excepcionales, que según prevé el inciso segundo del artículo 13 de la resolución N° 30, de 2015, de esta Entidad de Control, para que puedan incluirse en la rendición de cuentas gastos ejecutados con anterioridad a la época antes mencionada, deben consignarse en el instrumento que dispone la entrega de los recursos las razones de continuidad o buen servicio que le sirven de sustento, lo que se verificó en la antes citada resolución N° 36, de 20 de marzo de 2017, del Instituto de Desarrollo Agropecuario de la región de Los Ríos. De este modo, y dado que en la especie la actuación del municipio, en orden a aprobar un convenio que contemplaba servicios que ya se estaban desarrollando y al sancionar el pago de los mismos, sólo habría tenido por objeto regularizar y afinar el procedimiento administrativo correspondiente, es posible admitir de manera excepcional los efectos retroactivos del respectivo acto administrativo (aplica dictámenes N os 18.625, de 2003 y 34.810, de 2006). Finalmente, es útil precisar que la resolución N° 36, de 2017, de INDAP que aprobó el convenio de la especie, fue ingresada a este Órgano de Control para su estudio de legalidad, el día 31 de marzo de 2017, siendo retirada por dicho servicio el 12 de abril de la misma anualidad. Posteriormente, reingresó el día 17 de igual mes y año y fue tomada de razón con alcances mediante oficio N° 2.079, el día 3 de mayo de 2017, cuya copia se adjunta. Es todo cuanto se puede informar al tenor de lo requerido por el señor Prosecretario de la Cámara de Diputados y el Diputado don Bernardo Berger Fett. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República