Dictamen N° 14062/2011

N° 14.062 Fecha: 8-III-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Superintendencia de Pensiones, a fin de solicitar un pronunciamiento que determine cuales son sus facultades respecto de la indemnización compensatoria establecida en el artículo 11 de la ley N° 19.129, cuando ese emolumento tiene alguna relación con el otorgamiento de beneficios previsionales. Requerido su informe, la Superintendencia de Seguridad Social expone, en síntesis, que no tiene competencia para emitir su parecer sobre la consulta de la especie, atendido que según lo dispuesto en los artículos 47, N° 3, y 48 de la ley N° 20.255, esa atribución corresponde a la entidad interesada. Sobre la materia, cabe advertir, previamente, que el mencionado artículo 11 de la ley N° 19.129 dispone que todo trabajador que, al 10 de septiembre de 1991, hubiere estado prestando servicios en cualquier empresa carbonífera del país y que cumpla con los requisitos que esa norma indica, tendrá derecho a una indemnización compensatoria especial de carácter mensual y de cargo fiscal, cuyo monto mensual será de 75% del promedio de las remuneraciones imponibles líquidas percibidas en los 12 meses calendario anteriores a la señalada fecha. Enseguida, es útil tener presente que es el Instituto de Previsión Social el organismo que concede, administra y paga el estipendio en estudio, acorde con lo previsto en el artículo 14 de ese cuerpo normativo y las disposiciones del título sexto del decreto N° 33, de 1992, del Ministerio de Minería, reglamento de esa ley. Finalmente, en cuanto a la naturaleza jurídica de tal indemnización, cumple anotar que aquélla constituye un beneficio que no tiene un carácter previsional, toda vez que la finalidad de la misma, expresada en la historia de la ley N° 19.129, fue la de establecer un puente entre el término de funciones del trabajador carbonífero y la data de obtención por parte de éste de una pensión en el régimen previsional al cual se encuentra afecto, a objeto de mantener para aquellos ex servidores un nivel adquisitivo mínimo teniendo presente la crisis de la industria del carbón que motivó la dictación de esa ley. En este contexto, es útil precisar que de acuerdo a la definición que da la Organización Internacional del Trabajo sobre la Seguridad Social, esto es, “la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”, no cabe sino entender que el beneficio en estudio reviste el carácter de seguridad social, atendida la finalidad de su instauración mencionada precedentemente. Puntualizado lo anterior, cumple anotar que, conforme al citado artículo 47 Nº 3 de la ley Nº 20.255, corresponde a la Superintendencia de Pensiones “Fiscalizar al Instituto de Previsión Social respecto de los regímenes de prestaciones de las cajas de previsión y del Servicio de Seguro Social, que éste administre, con excepción de aquellas referidas a la ley Nº 16.744.”. Por su parte, el artículo 48 de la indicada ley N° 20.255, traspasa a ese organismo las funciones y atribuciones que ejerce la Superintendencia de Seguridad Social en relación con el Instituto de Normalización Previsional -actual Instituto de Previsión Social- como administrador de los regímenes de prestaciones de las ex cajas de previsión y del Servicio de Seguro Social, con excepción de aquellas referidas a la ley Nº 16.744. De la preceptiva anotada, como se puede apreciar, se deduce que las potestades que se le asignan a la repartición interesada respecto del Instituto de Previsión Social, sólo se refieren a los aspectos relacionados con beneficios otorgados por las entidades administradoras del antiguo sistema de pensiones -tal como se ha reconocido en el dictamen N° 24.244, de 2010, de este origen, en la situación de hecho a que en él se alude-, de modo que esas disposiciones no comprenden a la indemnización compensatoria en estudio, toda vez que ella no constituye un emolumento que sea otorgado por el Instituto de Previsión Social en razón de su conexión con alguna de las antiguas cajas de previsión, y ni siquiera tiene, como antes se dijera, una naturaleza jurídica de carácter previsional. En este contexto, cabe recordar que en conformidad con el principio de legalidad contemplado en el artículo 7° de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, las autoridades del Estado sólo actúan válidamente si lo hacen dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley, sin que posean más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. En consecuencia, es dable concluir que la Superintendencia de Pensiones al carecer de facultades para fiscalizar al Instituto de Previsión Social, respecto de la referida indemnización compensatoria, no puede instruir a ese servicio a fin de que se ordene el cese en el pago del beneficio a quien no corresponde, ni para disponer la recuperación de lo indebidamente pagado, ni para aplicar sanciones a esa entidad previsional por la responsabilidad que se le pudiese imputar por esos hechos. Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente, en todo caso, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 94, N°s. 3 y 12, del decreto ley Nº 3.500, de 1980, en concordancia con los artículos 46 y 47, N°s. 1 y 6, de la ley Nº 20.255, le corresponde a la Superintendencia de Pensiones dictar las normas generales para la aplicación del sistema de pensiones regulado en ese cuerpo normativo e informar a los afiliados al mismo respecto de sus derechos y obligaciones, de modo que respecto de los beneficiarios de la indemnización contemplada en el artículo 11 de la ley N° 19.129, adscritos a ese régimen previsional, puede ejercer esas funciones cuando ese emolumento tiene alguna relación con el otorgamiento de beneficios previsionales, lo que no puede implicar el desempeño de las atribuciones citadas en el párrafo precedente. Por otra parte, en cuanto a la aseveración de la Superintendencia de Seguridad Social, en el sentido que no tiene competencia para pronunciarse sobre la materia de la especie, cabe manifestar que ella no tiene asidero jurídico. En efecto, la ley Nº 16.395, que fija el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de esa entidad, prescribe en su artículo 2°, letra c), que es una función esencial de ese órgano “Supervigilar y juzgar la gestión administrativa de las instituciones de previsión social”. Además, es útil recordar que el artículo 3° de ese cuerpo normativo preceptúa que la Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de control de las instituciones de previsión, control que comprende los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo. De este modo, se desprende de los preceptos citados en los párrafos anteriores, que esa superintendencia mantiene sus atribuciones fiscalizadoras respecto del Instituto de Previsión Social -que es precisamente, una de las instituciones de previsión social a la que se refiere esa normativa-, en tanto ese organismo, como se señalara, concede, administra y paga un beneficio de seguridad social, como lo es la indemnización compensatoria en comento, encontrándose, por ende, habilitada para ejercer sus potestades disciplinarias en la materia, en conformidad con los artículos 48, 55, 56 y 57 de la indicada ley N° 16.395. En ese contexto, cabe precisar que la facultad de disponer la condonación u otorgar facilidades respecto de quienes recibieron indebidamente prestaciones de seguridad social, como la de la especie, corresponde al Director del Instituto de Previsión Social, en conformidad con lo previsto en el artículo 3° del decreto ley N° 3.536, de 1981, y lo resuelto por el dictamen N° 20.758, de 2007, de este Órgano Contralor. Finalmente, cumple con hacer presente que las potestades de la Superintendencia de Seguridad Social en el asunto en estudio, son sin perjuicio de la competencia que le cabe a esta Contraloría General para informar e intervenir en la materia, toda vez que la mencionada indemnización se paga con cargo fiscal. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República