Dictamen N° 148616/2021

Nº E148616 Fecha: 20-X-2021 I. Antecedentes La Dirección de Obras de la Municipalidad de Puente Alto (DOM), con ocasión del proceso de revisión del expediente de loteo DFL N° 2 con construcción simultánea que indica, solicita un pronunciamiento que incide en determinar si procede que la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), mediante una interpretación del instrumento de planificación territorial (IPT) atingente o a través de la elaboración de un plano de detalle, determine el límite entre la zona R5 “Riesgo de Derrumbes y Asentamiento del Suelo según Artículo 8.2.1.2. del P.R.M.S.” y la zona H4 “Residencial y Equipamiento”, incluyendo toda la superficie excavada del “ex pozo de áridos Cerro Cabras de San Miguel” en la referida zona R5. Lo anterior, considerando que la escala del plano PRC-PA 01 del Plan Regulador Comunal de Puente Alto (PRC) -aprobado por el decreto alcaldicio N° 423, de 2003, de la nombrada corporación edilicia-, no permitiría establecer con exactitud el límite entre las aludidas zonas y que en el plano presentado por el titular del proyecto “parte de los bordes del pozo no se grafican como Zona R5, sino que se encuentran al interior de la Zona H4, lo cual permitiría emplazar, sobre ese lugar, edificaciones con destino residencial o de equipamiento”. Requeridos sus pareceres, informaron la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, la SEREMI y el Servicio Nacional de Geología y Minería. II. Fundamento Jurídico En relación con la materia, cabe indicar, en primer término, que el artículo 4° de Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- preceptúa, en lo que concierne, que a la citada cartera le corresponde, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales "supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”. A su turno, el artículo 28 ter de la LGUC establece, en lo que atañe, que “a través de planos de detalle subordinados a los planes reguladores comunales, seccionales o intercomunales, podrán fijarse con exactitud el diseño y características de los espacios públicos, los límites de las distintas zonas o áreas del plan”. Por su parte, el artículo 2.1.7. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), contenida en el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo, prescribe, en su inciso primero, que “La Planificación Urbana Intercomunal regulará el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, a través de un Plan Regulador Intercomunal”, estableciendo, en su inciso tercero, N° 2, letra h), en lo que importa, que el ámbito propio de acción del nivel de planificación urbana intercomunal comprende, en el área urbana, la definición de las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17. de la señalada ordenanza, y que “Con todo, mediante estudios de mayor detalle, los planes reguladores comunales podrán precisar o disminuir dichas áreas de riesgo y zonas no edificables”. Luego, el artículo 2.1.10. bis de la OGUC prevé, en su inciso primero, letra f), en lo que concierne, que la planificación urbana comunal regulará el desarrollo físico de las áreas urbanas, a través de un plan regulador comunal, cuyas disposiciones se referirán a la zonificación en que se dividirá la comuna, la que podrá desagregarse, a su vez, a nivel de subzonas, sectores o una porción específica del territorio, en base a algunas de las normas urbanísticas que indica, entre ellas, áreas de riesgo, señalando las condiciones o prevenciones que se deberán cumplir, conforme al artículo 2.1.17. Enseguida, el citado artículo 2.1.17. dispone, en su inciso cuarto, que por áreas de riesgo “se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos”. Añade, en su inciso quinto, en lo que interesa, que “Para autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo competente, que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la Evaluación de Impacto Ambiental correspondiente conforme a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuando corresponda”, y que “En estas áreas, el plan regulador establecerá las normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez que cumplan con los requisitos establecidos en este inciso”. Luego, es del caso anotar que el artículo 8.2.1.2. del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), aprobado por la resolución N° 20, de 1994, del atingente gobierno regional, que define áreas de alto riesgo para los asentamientos humanos asociadas a “Derrumbes y Asentamiento del Suelo”, junto con prever, en lo pertinente, que dichas áreas son aquellas “que presentan inestabilidad estructural por estar constituidas por rellenos artificiales o por corresponder a pozos originados por actividades extractivas de materiales pétreos, áridos, arcillas y puzolanas”, reconoce en tal categoría, entre otras, el área asociada al pozo “Cerro Cabras de San Miguel”, en la comuna de Puente Alto, indicando los usos de suelo admitidos en dicho sector, y las normas urbanísticas relativas a superficie predial, porcentaje de ocupación de suelo y coeficiente de constructibilidad. Agrega esa disposición que la autorización municipal, para intervenir estas áreas con alguno de los usos de suelo permitidos, estará condicionada, además, al cumplimiento de las condiciones y/o estudios informados favorablemente a que alude, precisando que “Para la ejecución de los proyectos, los interesados deberán realizar los correspondientes estudios de mecánica de suelos, los cuales deberán ser informados favorablemente por el Servicio Nacional de Geología y Minería, u otro organismo competente”. Además, cabe señalar que el artículo 25 de la ordenanza local del PRC, referido a “Parques y Áreas Verdes Intercomunales y Metropolitanos”, incluye como zonas R5 las “Áreas Verdes Asociadas a Pozos Extractivos”, establecidas en el artículo 8.2.1.2 del PRMS, de Derrumbes y Asentamiento del Suelo. Por su parte, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida en el dictamen N° E98699, de 2021, en el citado artículo 4° de la LGUC, la atribución otorgada a las indicadas secretarías regionales ministeriales dice relación con la posibilidad de que esas entidades puedan interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial, vale decir, explicar o declarar su sentido y alcance, pero no modificarlas. De lo expuesto se colige que la SEREMI no se encuentra facultada para modificar el límite entre dos zonas de un instrumento de planificación territorial, sino solo para determinar su alcance. Asimismo, aparece que, a través de planos de detalle, se puede fijar con exactitud, entre otros, los límites de las zonas o áreas y, por último, que una alteración o modificación de la atingente zonificación deberá cumplir con los procedimientos establecidos para tales efectos. III. Análisis y Conclusión Puntualizado lo anterior es necesario consignar que el PRC, al amparo de lo previsto en la antedicha letra h) del artículo 2.1.7. de la OGUC, precisó el área de alto riesgo para los asentamientos humanos asociada a “Derrumbes y Asentamiento del Suelo”, ya especificada en el PRMS, extendiendo esa área R5 hacia el sur y disminuyéndola en el sector poniente. También, que no obstante que la escala 1:5.000 del plano PRC-PA 01 resulta suficiente para definir el límite entre las zonas R5 y H4, la SEREMI acompaña el plano RM-PRMS 21-65, en el cual se precisa dicho límite. Luego, es del caso anotar que de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que la zona R5 no abarca todo el territorio ocupado por el ex pozo de áridos Cerro Cabras de San Miguel, siendo posible -según lo previsto en los IPT vigentes- edificar viviendas y equipamiento sobre un sector del pozo e inmediatamente al borde de este. Ahora bien, acerca de lo consultado, cumple con señalar que no resulta procedente que la SEREMI, mediante una interpretación del IPT, modifique el área de riesgo determinada por el PRC, incluyendo toda la superficie excavada del “ex pozo de áridos Cerro Cabras de San Miguel” en la zona R5, o que incorpore una faja de protección. Lo propio cabe indicar en cuanto a la posibilidad de incluir esa superficie en la zona R5, a través de un plano de detalle, pues el mencionado artículo 28 ter alude a fijar con exactitud los límites de las distintas zonas o áreas del plan, sin admitir la modificación de dichos límites. Sin perjuicio de lo anterior, es menester hacer presente que tanto el correspondiente gobierno regional como la Municipalidad de Puente Alto, pueden incorporar toda la superficie excavada del “ex pozo de áridos Cerro Cabras de San Miguel” en la zona R5, mediante una modificación del PRMS o del PRC, respectivamente. Asimismo, que en cuanto al proyecto de que se trata, el artículo 5.1.15. de la OGUC permite a la DOM al emitir el Certificado de Informaciones Previas requerir que a la solicitud de permiso de edificación se acompañe un informe sobre la calidad del subsuelo o sobre posibles riesgos provenientes de las áreas circundantes y las medidas de protección que se adoptarán, en su caso. Saluda atentamente a Ud., OSVALDO VARGAS ZINCKE Contralor General de la República (Subrogante)