Dictamen N° 14919/2019

N° 14.919 Fecha: 04-VI-2019 La Contraloría Regional de Magallanes solicita un pronunciamiento sobre la procedencia de que los académicos de la Universidad de Magallanes -UMAG- solo sean evaluados académicamente ante su propia solicitud y con el objeto de ser promovidos, en virtud de lo dispuesto en los decretos universitarios que cita, aspecto que ya fue objetado por esa sede regional en los numerales 3.1 y 3.2 del acápite II, del Informe Final de Investigación Especial N° 1.102, de 2016, llevada a cabo en aquella institución de educación superior. Al respecto el mencionado informe expone que el “reglamento de evaluación académica, jerarquización, nombramiento, promoción y ascenso del cuerpo académico regular y a contrata, en lo que le sea aplicable” aprobado por medio del decreto universitario N° 319, de 2007, de la UMAG, fija un proceso de evaluación académica al que podrán optar por participar los académicos que deseen ser objeto de promoción o jerarquización, sin que se contemple otro mecanismo de evaluación de estos servidores. Por su parte, la citada casa de estudios manifiesta que la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, le permite establecer estatutos especiales, y considerando que, en su opinión, cuenta con la reglamentación específica en materia de calificación de personal académico, estos funcionarios deben regirse íntegramente por aquel, sin que proceda exigírsele sujetarse a otra preceptiva distinta. Sobre el particular, el artículo 162 de la anotada ley N° 18.834 indica a los académicos de las instituciones de educación superior como una de aquellas clases de funcionarios que, conforme al inciso segundo del artículo 43 de la ley N° 18.575, se pueden regir por estatutos de carácter especial, añadiendo su inciso final que esos servidores se sujetarán a las normas del referido Estatuto Administrativo en los aspectos o materias no regulados por sus estatutos especiales. En relación con lo anterior se debe hacer presente que efectivamente el artículo 43 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -aplicable a las universidades estatales según lo resuelto en los dictámenes N os 59.048, de 2007 y 33.216, de 2011, de este origen-, previene que podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades -como sucede con los académicos de las instituciones de educación superior, como ya se adelantó-, los que en todo caso, según mandata su inciso final, deben ajustarse a las normas del Párrafo 2° del Título II de ese texto legal. Dicho párrafo señala, por ejemplo, en el mismo artículo 43 que deberá regularse la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones (aplica criterio del dictamen N° 1.329, de 2015). Añade su artículo 45 que el personal estará sometido a un sistema de carrera que será regulada por el respectivo estatuto y se fundará en el mérito, la antigüedad y la idoneidad de los funcionarios, para cuyo efecto existirán procesos de calificación objetivos e imparciales. Agrega en su inciso final que las promociones deberán efectuarse, según lo disponga el estatuto, por concurso o por ascenso en el respectivo escalafón. Su artículo 46 prescribe que este personal gozará de estabilidad en el empleo y sólo podrá cesar en él por los motivos que expone y por cualquier otra causal legal basada en su desempeño deficiente o en el incumplimiento de sus obligaciones, entre otras. Añade que el desempeño deficiente y el incumplimiento de obligaciones deberá acreditarse en las calificaciones correspondientes o mediante investigación o sumario administrativo. Finalmente, su artículo 47 previene que para los efectos de la calificación del desempeño un reglamento establecerá un procedimiento de carácter general, que asegure su objetividad e imparcialidad, sin perjuicio de las reglamentaciones especiales que pudieran dictarse de acuerdo con las características de determinados organismos o servicios públicos, agregando que la calificación se considerará para el ascenso, la eliminación del servicio y los estímulos al funcionario, en la forma que establezca la ley. Como puede apreciarse de la normativa orgánica constitucional antes reseñada, se distingue claramente dentro de los elementos que conforman la carrera funcionaria -y que deben estar regulados en todos los reglamentos de personal, tanto el general como los especiales-, la promoción y la calificación. La primera persigue, en términos generales, permitir a los funcionarios subir de jerarquía o grado remuneratorio. La segunda en cambio busca evaluar de manera regular el desempeño de los servidores, con el objeto de considerar sus resultados en las promociones, en una eventual eliminación del servicio, o para el otorgamiento de estímulos. En este contexto, el antedicho decreto universitario N° 319, de 2007, señala en su artículo 2° que la ‘jerarquización’ es un proceso por medio del cual se asigna a un académico una jerarquía inicial conforme a la evaluación de sus antecedentes y al cumplimiento de los requisitos establecidos en ese reglamento. Añade, por otra parte, que la ‘promoción’ es un proceso mediante el cual un académico cambia de una jerarquía a otra superior en el desarrollo de su carrera académica, mientras que el ‘ascenso’ es aquel proceso por el cual un académico cambia de grado en la escala de sueldos. Su artículo 4° prescribe que a todo académico que inicia su carrera se le debe asignar una jerarquía y, luego, asignarle un grado de la escala de sueldos, mientras que su artículo 5° advierte que cualquier académico podrá postular a cambio de jerarquía y/o grado. El Título II del referido texto reglamentario regula las diversas jerarquías académicas y sus respectivas responsabilidades, en tanto sus títulos siguientes fijan a quien le compete hacer la jerarquización -señalando para tal efecto a la Comisión de Nombramientos y Promociones-, así como los procedimientos para la jerarquización y promoción -debiendo destacarse que su artículo 17 previene que dichos procesos se inician solo a solicitud del interesado-, y los requisitos para acceder a las diferentes jerarquías. Luego, se debe destacar que el aludido artículo 2° del citado decreto universitario N° 319, de 2007, dispone que la ‘evaluación académica’ es el proceso regular por medio del cual se miden los antecedentes iniciales y adicionales acumulados cada año por los académicos con motivo del avance en su carrera académica. Su Título VI, de la Evaluación Académica y Asimilación a Grado, previene en su artículo 25 que los factores de dicha evaluación son 1) la formación del académico en su especialidad y 2) su obra en materia de docencia, investigación, extensión, administración académica y desempeño profesional, relativa a su área de competencia. Su artículo 26 previene que la evaluación académica será realizada por la Comisión de Evaluación que indica, la que se regirá por la Pauta de Evaluación Académica de la Universidad de Magallanes, la que se contiene en su artículo 32 y asigna puntaje a los diversos diplomas, antecedentes, instrumentos, actividades y acciones relativos a los factores antes enunciados. Como puede apreciarse, la preceptiva antes reseñada distingue claramente entre los procesos de jerarquización y promoción, por una parte, y evaluación académica, por otra, constituyendo la primera la forma por medio de la cual los académicos pueden ir avanzando en su carrera a través del acceso voluntario a categorías y grados superiores, mientras que la segunda es el instrumento regular, periódico y obligatorio al que deben someterse todos los académicos para ser evaluados en su formación y su obra. De esta forma, los procedimientos de jerarquización y promoción no reemplazan al de evaluación, de suerte tal que no resulta procedente que estos últimos no se efectúen con la periodicidad que fue determinada a través del mencionado decreto universitario N° 319, de 2007. En todo caso, resulta útil hacer presente que en virtud de la autonomía con que cuenta esa casa de estudios, ésta puede definir en su reglamentación interna aquellos aspectos del quehacer de un docente que serán objeto de evaluación, reduciendo su alcance, por ejemplo, solo a las materias académicas (docencia, investigación, vinculación con el medio, prestación de servicios o asesorías, etc.), sin comprender todos o algunos de los factores o subfactores que se regulan en el Reglamento de Calificaciones del Personal afecto al Estatuto Administrativo, aprobado por decreto N° 1.825, de 1998, del Ministerio del Interior. Asimismo, y de conformidad con dicha autonomía, puede también la universidad regular la periodicidad con que se efectuarán esas evaluaciones, los instrumentos que se utilizarán para ello, las etapas e instancias de evaluación, así como las listas en que quedarán finalmente clasificados los docentes, entre otras materias. Por ello, corresponde que esa Contraloría Regional examine el aludido reglamento especial considerando, para los fines que se consulta, el necesario cumplimiento de la preceptiva contenida en el antes referido Párrafo 2° del Título II de la ley N° 18.575, así como los estatutos de la UMAG, contenidos en el decreto con fuerza de ley N° 154, de 1981, del entonces Ministerio de Educación Pública, y la autonomía antes expuesta, debiendo, objetar, por ejemplo, que aquel no contemple normas que regulen los efectos de la evaluación deficiente, como una eventual eliminación del servicio. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República