Dictamen N° 1553/2012

N° 1.553 Fecha: 10-I-2012 Se han dirigido a esta Contraloría General don Leonardo Bravo Gómez y don Paul Alvarado Muñoz, ambos concejales de la Municipalidad de Curacaví, solicitando un pronunciamiento sobre la utilización de los recursos provenientes de la ley N° 20.248, sobre subvención escolar preferencial, en la contratación -bajo la modalidad de honorarios- de don Carlos Ruiz Vergara, para realizar labores, en síntesis, de asesoría en gestión educacional, de administración de recursos y de coordinación de la ejecución de esa ley en diversos establecimientos educacionales de la comuna de Curacaví. En particular sostienen que la aludida contratación no se encuentra incluida en el convenio de igualdad de oportunidades y excelencia educativa suscrito entre el municipio y el Ministerio de Educación; que la asesoría en cuestión, si bien se puede contratar con cargo a los fondos de la citada ley, es necesario que quien preste dicho servicio se encuentre inscrito en el correspondiente registro del referido ministerio, lo que no ocurriría en la especie; que los servicios serían prestados en el hecho por una consultora y que el señor Ruiz Vergara se encontraría impedido materialmente de cumplir el contrato ya que se desempeña a jornada completa en la Corporación Municipal de Colina; y por último, que los productos entregados por el contratado son de baja calidad y por ello no se satisfacen los objetivos de la contratación. Asimismo, denuncian la existencia de una serie de obras que se encontrarían inconclusas y de una autorización de la autoridad alcaldicia -aparentemente irregular- para la utilización de agua de un pozo de propiedad municipal en beneficio de ciertos particulares. En primer término, y en lo que dice relación con la contratación -bajo la modalidad de honorarios- de don Carlos Ruiz Vergara, con cargo a los recursos provenientes de la ley N° 20.248, sobre Subvención Escolar Preferencial, para cumplir las funciones que se detallan, cabe señalar que el artículo 1° de la citada ley creó una subvención educacional denominada preferencial, destinada al mejoramiento de la calidad de la educación de, entre otros, los establecimientos educacionales subvencionados administrados por las municipalidades, para lo cual, según lo precisa el artículo 4° de dicha ley, se requiere que el respectivo sostenedor haya suscrito con el Ministerio de Educación, el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa a que se refiere el artículo 7° del mismo ordenamiento. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 27.348, de 2002, y 11.616, de 2011, ha concluido que los fondos percibidos por concepto de subvención estatal, si bien ingresan al patrimonio del ente receptor, este debe invertirlos en el cumplimiento de la finalidad educativa específica fijada por la ley, vale decir, se trata de una ayuda financiera del Estado que debe ser destinada al objetivo preciso para el cual ha sido prevista por el legislador. En dicho contexto, cabe recordar que el artículo 6°, letra e), de la citada ley N° 20.248 dispone que para impetrar la subvención de la especie, los sostenedores se deben obligar a destinar esta y los aportes de recursos adicionales que otorga dicha ley a la implementación de las medidas comprendidas en el Plan de Mejoramiento Educativo -que debe cumplir los requisitos señalados en la propia ley-, con especial énfasis en los alumnos prioritarios, e impulsar una asistencia técnico-pedagógica especial para mejorar el rendimiento escolar de los alumnos con bajo resultado académico, instrumento que se compromete a presentar y cumplir en el aludido Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa. Luego, en cuanto a la forma de contratación del personal con cargo a los recursos de la citada ley N° 20.248, el inciso primero de su artículo 30 dispone que estarán habilitadas para prestar apoyo técnico pedagógico a los establecimientos educacionales en lo concerniente a la elaboración e implementación del Plan de Mejoramiento Educativo, aquellas personas o entidades que cumplan los estándares de certificación para integrar el Registro Público de Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo administrado por el Ministerio de Educación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 18, letra d), de la ley N° 18.956. De esta forma, de acuerdo a la aludida normativa y a lo manifestado por la jurisprudencia administrativa -contenida en el dictamen N° 56.373, de 2011-, para llevar a cabo las labores de mejoramiento de la educación a que alude la ley N° 20.248 -según su texto vigente a la época de la contratación del señor Ruiz Vergara-, las municipalidades debían contratar personas bajo la modalidad de honorarios, para lo cual estas tenían que encontrarse inscritas en el registro aludido. El gasto respectivo debe imputarse al subtítulo 22 “Bienes y Servicios de Consumo, Ítem 11 “Servicios técnicos y profesionales”, asignación 999, “Otros”, del Clasificador Presupuestario. En relación con lo anterior, es del caso anotar que la ley N° 20.550 -publicada en el Diario Oficial el 26 de octubre de 2011-, introdujo un nuevo artículo 8 bis a la citada ley N° 20.248, en el cual se establece que para el cumplimiento de las acciones aludidas, la contratación del personal requerido se regirá por las normas de la ley N° 19.070, del Código del Trabajo o por las normas del derecho común, según corresponda, modificación legal que, en todo caso, no incide en la situación de la especie, por cuanto, esa disposición entró en vigor en la indicada data de publicación. Ahora bien, a fin de establecer si en la especie el municipio actuó con sujeción a derecho al contratar a honorarios al señor Ruiz Vergara, con cargo a los recursos en comento, se analizarán a continuación los aspectos cuestionados por los recurrentes. En primer término, en lo que atañe a que las funciones encomendadas se encuentren comprendidas en el convenio de igualdad de oportunidades y excelencia educativa suscrito entre la Municipalidad de Curacaví y el Ministerio de Educación, cabe manifestar que se ha tenido a la vista la resolución exenta N° 1.300, de 15 de mayo de 2008, de esa Secretaría de Estado, que aprueba el referido convenio, en la que se contemplan los compromisos a cumplir por el sostenedor, entre los cuales se encuentran obligaciones que se vinculan con las funciones contratadas. En efecto, mediante la cláusula tercera del convenio, el sostenedor se comprometió a presentar anualmente al Ministerio de Educación y a la comunidad escolar un informe relativo al uso de los recursos percibidos por concepto de subvención escolar preferencial y de los demás aportes contemplados en la ley, aspecto comprendido en la asesoría que el municipio estipuló con el señor Ruiz Vergara en el contrato de 3 de marzo de 2011, aprobado por el decreto alcaldicio N° 847, de 2011. En cuanto a la inscripción en el Registro Público de Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo administrado por el Ministerio de Educación, cabe manifestar que, de acuerdo a los antecedentes recopilados por esta Entidad de Control, se pudo constatar que, a diferencia de lo que se sostiene en la presentación en examen, don Carlos Ruiz Vergara figura en dicho registro, cumpliendo, por ende, con el requisito pertinente. Por otra parte, en lo que respecta a lo señalado por los recurrentes en cuanto no sería el señor Ruiz Vergara el que presta los servicios contratados, cabe señalar que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, los informes pertinentes son presentados y firmados por este, quien, de acuerdo al contrato suscrito, asumiría en forma personal la responsabilidad por los mismos. En seguida, en lo relacionado con la circunstancia que el servidor indicado se haya desempeñado a jornada completa, paralelamente a su contratación a honorarios, en la Corporación Municipal de Colina, es del caso indicar que ello no constituye una irregularidad ni una imposibilidad física de cumplir con aquella contratación a honorarios, toda vez que esta no le impone una jornada diaria de trabajo, sino sólo la obligación de entregar el informe pertinente dentro de los plazos convenidos. A su vez, en lo que se refiere a la calidad del producto entregado por la persona contratada, que según los recurrentes es deficiente, cabe señalar que la calificación de tal circunstancia corresponde a la Administración activa, y no a este Órgano de Control de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 21B de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, que señala en lo pertinente que esta Contraloría General no puede pronunciarse respecto del mérito y conveniencia de las decisiones administrativas. En este contexto, no se advierten irregularidades en la actuación de la Municipalidad de Curacaví en orden a aprobar la referida contratación. Por otra parte, y en lo relativo a la presunta autorización del alcalde para la utilización de agua de un pozo de propiedad municipal en beneficio de ciertos particulares, es del caso recordar que el artículo 4°, letras c) e i), de la ley N° 18.695, señala que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar directamente o con otros órganos del estado, entre otras funciones, las de asistencia social y prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofe. Cabe puntualizar que la asistencia social, según ha precisado la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 8.507, de 2001 y 18.524, de 2006, permite procurar los medios indispensables para paliar las dificultades de personas que, en lo que interesa, se encuentran en estado de necesidad manifiesta, entendida como un estado transitorio en que, si bien el individuo dispone de los elementos necesarios para subsistir, estos resultan insuficientes frente a un imprevisto, según la ponderación que en cada situación concreta realice la Administración activa (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 46.748, de 2005 y 19.892, de 2007). Es así como, a través de esta vía, ante un imprevisto que genere el aludido estado de necesidad manifiesta en los miembros de la comunidad local -como habría ocurrido en la especie-, el municipio se encontraría facultado para asistir a tales personas, en el marco de las funciones antes referidas. A su vez, el cumplimiento de tales funciones debe llevarse a cabo a través de las atribuciones que la ley confiere a las municipalidades, entre las cuales se encuentran la de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, según lo establecido en los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la citada ley N° 18.695, como asimismo la de otorgar permisos y concesiones respecto de los bienes municipales, y la de enajenarlos, gravarlos, o entregarlos en mera tenencia. Con todo, dichas atribuciones deben ejercerse respetando los requisitos legales correspondientes -acuerdo del respectivo concejo, en su caso, entre otros- y la regulación que, según la naturaleza del bien y el tipo de acto involucrado, establezca tanto la ley N° 18.695 como otras leyes especiales que resulten aplicables, como acontece, precisamente, con la utilización de las aguas subterráneas. Asimismo, tal ejercicio debe resguardar la igualdad de los beneficiarios y evitar discriminaciones arbitrarias. En este contexto, cumple informar que se ha procedido a remitir fotocopia de las presentaciones de la especie -y de sus antecedentes- a la División de Infraestructura y Regulación de esta Contraloría General, a fin de que esta pondere, acorde con los parámetros referidos, la inclusión de la investigación de esta situación, así como de la existencia de una serie de obras que se encontrarían inconclusas, en programas de fiscalización que se desarrollen en la municipalidad en cuestión. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República