Dictamen N° 16583/2019

N° 16.583 Fecha: 19-VI-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Patricia Heredia Cuadra, en representación de la organización comunitaria Consejo Ciudadano de Lago Ranco, solicitando la reconsideración y aclaración del dictamen N° 77.811, de 2016, por las razones que expone, cuestionando la participación que le corresponde a la Dirección de Obras Hidráulicas en el procedimiento de fijación de la línea definitiva de aguas máximas en el lago en comento. Como cuestión previa, es útil recordar que el anotado dictamen se pronunció sobre un reclamo en contra de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Los Ríos, por paralizar el procedimiento administrativo iniciado para la fijación de deslindes de los predios que colindan con el Lago Ranco, iniciado al amparo de la normativa que indica. El referido pronunciamiento concluyó que habiéndose ejercido por los particulares los derechos que otorga el artículo 842 del Código Civil, dando cumplimiento a las disposiciones establecidas en el decreto N° 609, de 1978, del ex Ministerio de Tierras y Colonización, y estando acreditados los registros históricos por un período de no menos de 10 años por la Dirección de Obras Hidráulicas, no procedía que se fijara una línea provisoria, sino que correspondía que el Ministerio de Bienes Nacionales dictara el decreto con los antecedentes técnicos que obraban en su poder, poniendo término al procedimiento administrativo respectivo. Requeridos sobre la materia, se tuvieron a la vista los informes de las Subsecretarías de Bienes Nacionales y para las Fuerzas Armadas, de la Dirección Nacional de Obras Hidráulicas y de la Municipalidad de Lago Ranco. Sobre el particular, cabe manifestar que, en cumplimiento del dictamen cuya reconsideración y aclaración se solicita, por resolución exenta N° 274, de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Los Ríos, publicada en el Diario Oficial el 25 de abril de 2017, se fijaron los deslindes del cauce de la ribera sur del Lago Ranco, en el sector Punta Pisada del Diablo. La determinación de la línea de aguas máximas en una longitud aproximada de 852,71 metros se realizó en conformidad a lo establecido en el decreto N° 609, de 1978, del ex Ministerio de Tierras y Colonización. En contra de la citada resolución exenta N° 274 se interpusieron tres recursos de protección -entre ellos, por la organización requirente en esta oportunidad-, acumulados en la causa Rol 296-2017, ante la Corte de Apelaciones de Valdivia, los que fueron rechazados mediante sentencia de fecha 10 de octubre de 2017, la que se encuentra ejecutoriada. Al respecto, en el fallo se consideró que “con la dictación de la Resolución impugnada por esta vía, no se ha obrado de una manera ilegal y/o arbitraria, debido a que dicha resolución emana de autoridad facultada para hacerlo, en el marco de sus propias atribuciones, habiéndose ajustado a derecho las actuaciones realizadas por el ente administrativo”. Asimismo, el Consejo Ciudadano de Lago Ranco y la municipalidad de esa comuna, presentaron, en forma separada y mientras se tramitaban las aludidas acciones judiciales, el recurso de reclamación contemplado en el decreto N° 609, en contra del anotado acto administrativo, pidiendo se deje sin efecto la resolución exenta N° 274, de 2017, y se ordene la elaboración de un nuevo estudio técnico que determine el límite máximo del cauce. Ambas reclamaciones fueron rechazadas. En el caso de la Municipalidad de Lago Ranco, la impugnación fue presentada con recurso jerárquico en subsidio, siendo el expediente elevado para conocimiento del Ministro de Bienes Nacionales. De lo expuesto aparece que la Corte de Apelaciones de Valdivia declaró que la mencionada resolución exenta N° 274, de 2017, ha sido dictada por la autoridad competente en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales pertinentes, en concordancia con lo establecido en el antedicho decreto N° 609, de 1978, correspondiendo dar cumplimiento a la mencionada sentencia judicial, debiendo inhibirse el Ministerio de Bienes Nacionales de conocer la reclamación jerárquica interpuesta por la Municipalidad de Lago Ranco, en conformidad con lo que expresamente ordena el artículo 54, inciso final, de la ley N° 19.880. No obstante lo anterior, se debe tener presente que el artículo 1°, inciso segundo, en relación con el artículo 19, ambos del decreto ley N° 1.939, de 1977, disponen que el Ministerio de Bienes Nacionales ejercerá las atribuciones que ese texto legal le confiere respecto de los bienes nacionales de uso público, sobre los cuales tendrá, además, un control superior y cuidará que dichos bienes se respeten y conserven para el fin a que están destinados e impedirá que se ocupe todo o parte de ellos y que se realicen obras que hagan imposible o dificulten el uso común, sin perjuicio de la competencia que en la materia le asignan leyes especiales a otras entidades. Luego, el artículo 589 del Código Civil define a los bienes nacionales de uso público como aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la nación; el artículo 595 prescribe que “Todas las aguas son bienes nacionales de uso público”; el artículo 650 dispone en su inciso segundo que “el suelo que el agua ocupa y desocupa alternativamente en sus creces y bajas periódicas, forma parte de la ribera o del cauce, y no accede mientras tanto a las heredades contiguas” -concepto que reitera el artículo 30 del Código de Aguas- y el artículo 599 señala que nadie podrá construir, sino por permiso especial de la autoridad competente, obra alguna sobre los lugares de propiedad nacional y en los terrenos fiscales. Por su parte, el artículo 1° N° 42 del decreto Nº 9, de 2018, del Ministerio de Defensa Nacional, nuevo Reglamento sobre Concesiones Marítimas, define playa de río o lago como “extensión de suelo que las aguas bañan en sus crecidas normales comprendido entre la línea de aguas mínimas y aguas máximas”; el N° 27 entiende por línea de las aguas máximas en ríos y lagos “el nivel hasta donde llegan las aguas en los ríos o lagos, en sus crecientes normales de invierno y verano. Para su determinación se estará a lo definido por el Ministerio de Bienes Nacionales conforme a los procedimientos establecidos en el DS Nº 609, de 1978, de esa Secretaría de Estado, o en su defecto, a las instrucciones impartidas por la Dirección”, esta última referida a la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante. Como se puede apreciar, de conformidad a su calidad de bien nacional de uso público, las playas están sujetas a un régimen especial de uso y protección que requiere de medidas que hagan efectivo dicho uso público, lo que involucra a diversos entes del Estado que deben garantizar que su acceso sea fluido y libre, siendo el Ministerio de Bienes Nacionales quien tiene la facultad privativa de fijar los deslindes de los bienes nacionales de uso público que constituyen los cauces de los ríos, lagos y esteros. Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad, la autoridad debe hacer primar el concepto normativo de playa de río o lago y su naturaleza intrínseca de bien nacional de uso público, así como también ponderar las eventuales modificaciones del nivel de las aguas, lo que podría traducirse en un reposicionamiento de la línea oficial de playa, para adecuarse a la realidad de las cosas, en aquellos sectores donde existan antecedentes plausibles que ameriten su modificación, si correspondiera, cuestión que, en todo caso, compete determinar a dicha Secretaría de Estado y no a esta Contraloría General. En consecuencia, si bien en la especie la resolución exenta N° 274, de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Los Ríos se ha ajustado a derecho, debiendo asimismo ratificarse el dictamen N° 77.811, de 2016, nada obsta a que dicha Cartera de Estado, de acuerdo a sus facultades y considerando la situación real del movimiento de las líneas mínimas y máximas de las aguas de la playa del lago, pueda revisar y si procediere, corregir el deslinde de la ribera respectiva, fundado en antecedentes suficientes. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República