Dictamen N° 17167/2019

N° 17.167 Fecha: 25-VI-2019 El Subsecretario de Educación se ha dirigido a esta Contraloría General consultando por la aplicación que debe darse al artículo 108, letra a), de la ley N° 21.091, en relación a los beneficiarios de gratuidad que la obtuvieron antes de la entrada en vigencia de ese texto legal y al monto que corresponde cobrar por parte de las universidades a los alumnos que se han retrasado hasta un año en la duración formal de su carrera. Indica que mediante el Ord. N° 06/4190, de 5 de noviembre de 2018, la División de Educación Superior del Ministerio de Educación informó a los rectores que reciben financiamiento institucional para la gratuidad, que si un estudiante fue beneficiado anteriormente con esa ayuda y durante el año 2019 permanece en una carrera o programa de estudios que, de acuerdo a su duración formal, debió haber concluido en la anualidad anterior, la entidad educacional podrá cobrarle como máximo el 50% del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula durante el primer año de exceso y si se extiende en más de ese periodo, deberá requerirle el pago del total de los mismos. Señala además esa autoridad, que la regla de la letra a) del referido artículo 108, se aplica respecto de todos los estudiantes acogidos a gratuidad, incluyendo a los que la obtuvieron antes de la entrada en vigencia de la ley N° 21.091, ya que ese precepto no distingue categorías de alumnos en función del año en que se les asignó el beneficio. Añade, en sustento de la afirmación anterior, que las leyes tienen vigencia inmediata, atendido lo cual a las instituciones adscritas al sistema sin solución de continuidad, se le aplican in actum las normas previstas en el Título V de la ley N° 21.091, salvo aquellas disposiciones que tengan un régimen de transición especial o una vigencia diferida, lo que no acontece en la especie. Finalmente, esa Secretaría de Estado manifiesta que si el tiempo de permanencia del estudiante excede en un semestre la duración nominal de la carrera, la institución no está autorizada a cobrarle el 50% del valor del arancel regulado y de los derechos básicos de matrícula, sino la mitad de ese monto. Requerido su informe, el Vicepresidente Ejecutivo del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas señala que la limitación de cobro contenida en la letra a) del citado artículo 108, se debe aplicar únicamente a los estudiantes que han accedido a la gratuidad a partir de la entrada en vigencia de ese precepto, esto es, desde el 29 de mayo de 2018, pues extender sus efectos a una fecha anterior implicaría darle efecto retroactivo, lo que nuestra legislación no permite. Agrega, que las condiciones y requisitos bajo los cuales las instituciones de educación superior otorgaron gratuidad a los estudiantes que ingresaron al sistema en los años 2016, 2017 y 2018 quedaron fijados en las leyes de presupuestos de esas anualidades, las que no contemplaron restricciones u obligaciones para las entidades adscritas a ese régimen, de manera que no les resulta aplicable el precepto legal de que se trata. Expone, que de sustentarse la interpretación del Ministerio de Educación se lesionarían los derechos que se han incorporado a los patrimonios de las entidades educacionales al suscribir las convenciones para adscribir al sistema de gratuidad, al amparo de un marco jurídico que ofrecía determinadas reglas y en la confianza de que estas se respetarían, no siendo afectadas de modo retroactivo. Finalmente, hace presente que la aplicación de esas condiciones más gravosas produciría un efecto negativo en la sustentabilidad financiera de las instituciones de educación superior que participan del financiamiento institucional para la gratuidad, ya que el Estado no subvencionará la suma que dejarán de percibir por aplicación del aludido precepto legal. Por su parte, mediante el oficio N° 1.152, del año en curso, el Director de Presupuestos señala el sentido y alcance que, a su juicio, tienen las glosas 04 y 05 correspondientes a las asignaciones 09-01-30-24-03-198 y 09-01-30-24-03-199 de la ley presupuestos vigente, las que disponen que aquellos estudiantes que fueron beneficiados con gratuidad en años anteriores, mantendrán dicho beneficio según las condiciones establecidas en el año de asignación, siéndoles aplicable también lo dispuesto en los artículos 105,106,107 y 109 de la ley N° 21.091. Indica que tales preceptivas solo han tenido por objeto confirmar las restricciones sobre duración de las carreras respecto de los estudiantes cuyas instituciones manifestaron su voluntad de no continuar recibiendo el aporte por gratuidad una vez publicada la ley de presupuestos del presente ejercicio, lo que no ocurrió en la práctica, de manera que actualmente se aplican las disposiciones de la referida ley N° 21.091 a la totalidad de tales entidades que cumplen con las condiciones que este último texto legal establece. Al respecto, la ley N° 21.091, sobre Educación Superior, publicada en el Diario Oficial el 29 de mayo de 2018, regula en su Título V el “Financiamiento Institucional para la Gratuidad”. Dicho texto legal ha ratificado una política pública que tuvo su origen en la ley N° 20.882, de Presupuestos del Sector Público para el año 2016 y que fue reiterada en las leyes N°s. 20.981 y 21.053, de Presupuestos del Sector Público de los años 2017 y 2018, respectivamente. Como puede apreciarse, hasta antes de la dictación de la citada ley N° 21.091 el sistema de gratuidad se reguló a través de las leyes de presupuestos cuya duración es anual, y con la entrada en vigencia de dicho texto legal, ese régimen de financiamiento institucional pasó a establecerse mediante una ley permanente. En este contexto, acorde con el artículo 103 de la mencionada ley N° 21.091, las instituciones de educación superior que acceden al financiamiento institucional de que se trata deberán otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la condición socioeconómica que la ley disponga, cumplan con los requisitos que aquella establece. Añade su artículo 104 que, “se entenderá que la institución de educación superior cumple con otorgar estudios gratuitos si exime a los estudiantes que cumplen los requisitos señalados en el artículo anterior de cualquier pago asociado a arancel y a derechos básicos de matrícula, cualquiera sea su denominación” respecto de aquellas carreras y programas de estudio presenciales conducentes a los títulos y grados que indica. Precisa el inciso primero de su artículo 105, que la obligación de otorgar estudios gratuitos será exigible respecto de aquellos estudiantes que permanezcan matriculados en la respectiva carrera o programa de estudio por un tiempo que no exceda la duración nominal de estos. Por su parte, el artículo 108 de la ya citada ley N° 21.091 dispone que “En caso que la permanencia de un estudiante que cumple con los requisitos para acceder a estudios gratuitos en una institución de educación superior que recibe el financiamiento institucional exceda el plazo de la obligación de otorgar estudios gratuitos de conformidad a lo dispuesto en este párrafo, la institución podrá cobrar a dicho estudiante de conformidad a lo dispuesto a continuación: a) En caso que el tiempo de permanencia exceda hasta un año sobre el plazo de la obligación de la institución, ésta sólo podrá cobrar al estudiante hasta el 50% del valor de la suma del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula correspondientes al periodo adicional a dicho plazo. b) Si el tiempo de permanencia excede más de un año sobre el plazo de la obligación de la institución, ésta podrá cobrar al estudiante hasta el total del valor de la suma del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula correspondientes al periodo adicional al señalado en la letra a)”. Seguidamente, el párrafo final de dicho artículo prescribe que “La determinación del porcentaje de cobro lo realizará la institución de educación superior en la cual el estudiante se encuentre matriculado, de conformidad a los límites máximos señalados en el inciso anterior”. Como puede apreciarse, de acuerdo a la normativa vigente el deber de otorgar estudios gratuitos por parte de las entidades de educación superior que accedan al financiamiento institucional, se extiende respecto de los estudiantes que permanezcan matriculados en la respectiva carrera o programa de estudio, por un tiempo que no exceda de su duración nominal. No obstante lo anterior, dicha preceptiva legal -en la letra a) de su artículo 108- ha establecido un beneficio respecto de los alumnos que exceden la duración nominal de la carrera o programa académico por un periodo de hasta un año, en cuyo caso la institución en que se encuentren matriculados solo podrá cobrarles hasta el 50% del valor del arancel regulado y de los derechos básicos de matrícula, sin que, acorde con el ordenamiento jurídico, pese sobre el Estado el deber de financiar la diferencia con los haberes correspondientes. Precisado lo anterior, en cuanto a la entrada en vigencia de la normativa en estudio, cabe señalar que su artículo primero transitorio puntualiza que “La presente ley entrará en vigencia desde la fecha de su publicación, sin perjuicio de las excepciones que se establezcan en las siguientes disposiciones transitorias”. Pues bien, revisadas tales normas transitorias no se aprecia que el Párrafo 5° de su Título V denominado “Del deber de otorgar estudios gratuitos y cobros regulados” -en el que se contienen los preceptos legales anteriormente citados-, rijan en una fecha distinta a la de su publicación, por lo que esas disposiciones entraron en vigencia el 29 de mayo de 2018. Ahora bien, en relación con la aplicación del mencionado artículo 108, cabe señalar que, tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en su reiterada jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 5.336 de 2018 y 8.581, de 2019, las normas de derecho público -como la de la especie- rigen in actum, es decir, se aplican y producen sus efectos respecto de todas las situaciones que se encuentran en la hipótesis que regula desde el momento de su entrada en vigor. El criterio expuesto no permite entender que se le está dando efecto retroactivo a dicha norma, pues en ningún caso se está regulando o previendo su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia. Atendido lo expuesto, cabe concluir que el beneficio que establece la citada letra a) del artículo 108 y la correspondiente obligación para la entidad de educación superior, rige para todos los alumnos que a contar del 29 de mayo de 2018 excedan en hasta un año el plazo de la duración nominal de la carrera o programa de estudios en que se encuentran matriculados, con prescindencia de la anualidad en que tales estudiantes accedieron a la gratuidad o en que la respectiva institución optó por el financiamiento de que se trata. Por otra parte, respecto de lo señalado por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas en cuanto a que a las entidades educacionales que accedieron al sistema de gratuidad bajo la vigencia de las leyes de presupuestos de los años 2016, 2017 o 2018 le son aplicables solo esas disposiciones y no las de la ley N° 21.091, cabe manifestar que ello no resulta procedente atendido que se trató de preceptivas transitorias cuya vigencia concluyó el 31 de diciembre de cada anualidad, habiendo sido regulada orgánicamente la misma materia por un nuevo estatuto jurídico de carácter permanente. No altera la conclusión anterior lo dispuesto por el artículo 22 de la ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes, en cuanto a que se entienden incorporadas al contrato las leyes vigentes a la época de su celebración, puesto que las reglas contenidas en las leyes de presupuestos tenían, por su naturaleza, una duración limitada en el tiempo, de modo que naturalmente las convenciones educacionales que se celebraron en su oportunidad se encontraron regidas por normas que, a menos que el legislador posterior dispusiera otra cosa, se mantuvieron vigentes hasta el 31 de diciembre de la respectiva anualidad. De esta manera, en principio, no es posible que esos cuerpos normativos transitorios hayan podido extender su aplicación más allá del respectivo ejercicio presupuestario, salvo las excepciones que el propio legislador consagrara expresamente a través de normas posteriores, como precisamente acontece en la situación en estudio. En efecto, el párrafo sexto de la glosa 04 de la asignación 09-01-30-24-03-198 “Financiamiento Institucional para la Gratuidad-Universidades” de la ley N° 21.125, de Presupuestos del Sector Público para el año 2019, dispone que “Aquellos estudiantes que fueron beneficiados en años anteriores, mantendrán dicho beneficio según las condiciones establecidas en el año de asignación, siéndoles aplicable también lo dispuesto en los artículos 105, 106, 107 y 109 de la ley N° 21.091”. Como puede observarse, por expresa disposición del legislador durante el presente ejercicio presupuestario, a los alumnos que accedieron a la gratuidad en los años 2016, 2017 y 2018 no les resulta aplicable la ley N° 21.091, sino que se continúan rigiendo por las reglas fijadas en las glosas presupuestarias de las respectivas anualidades, con excepción de los preceptos antes citados de la ley sobre Educación Superior. En virtud de lo anterior, los aludidos estudiantes están excluidos de la aplicación del referido artículo 108, por lo que las instituciones educacionales incorporadas al sistema podrán cobrarles, para esta anualidad, el total de los aranceles correspondientes, indistintamente del tiempo que hayan excedido la duración nominal de la respectiva carrera o programa en que se encuentren matriculados. Respecto de lo expresado por la Dirección de Presupuestos, cabe señalar que, del análisis de la glosa presupuestaria en comento, no es posible desprender que ella solo se refiera a la situación de los alumnos cuyas casas de estudios hubieren manifestado su voluntad de no continuar recibiendo el aporte por gratuidad una vez publicada la ley N° 21.091, sino que, por el contrario, de su redacción se advierte que es aplicable a todos los que obtuvieron el referido beneficio en años anteriores al de la vigencia de la actual ley de presupuestos, pues no formula distinción en tal sentido. Finalmente, en relación con lo manifestado por el Ministerio de Educación en cuanto a que procedería cobrar solo la mitad del 50% del valor de la suma del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula cuando el alumno excede en un semestre la duración nominal de su carrera o programa, cabe señalar que ello no resulta procedente atendido que el legislador no definió el monto preciso que las instituciones de educación superior deben cobrar en esta situación, sino que solo se limitó a señalar su porcentaje máximo, entregando a estas últimas entidades su determinación. Atendido lo señalado y acorde con lo dispuesto en el inciso final del artículo 108 de la mencionada ley, corresponde a cada institución de educación superior adscrita al sistema de gratuidad, definir el porcentaje preciso que se cobrará en estos casos, no pudiendo sobrepasar el límite máximo del 50% fijado por el legislador. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República