Dictamen N° 17353/2018

N° 17.353 Fecha: 11-VII-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Instituto de Previsión Social (en adelante, IPS) consultando acerca de si a las contrataciones que el Servicio de Bienestar de ese organismo celebre con diversos profesionales de la salud para la atención de sus afiliados y cargas familiares se les aplica la normativa contenida en la ley Nº 19.886. Expone que en tales casos, el IPS actúa sólo como intermediario entre el profesional y los beneficiarios, pues los servicios no serían adquiridos para esa institución y son solicitados directamente por los beneficiarios a los aludidos profesionales. Requerido su parecer, la Dirección de Compras y Contratación Pública manifestó, en síntesis, que de concurrir los supuestos previstos en el artículo 1° de la ley N° 19.886 resulta aplicable a las contrataciones a que alude la consulta del rubro lo previsto en dicho cuerpo legal. Sobre el particular, cabe tener presente que el artículo 9° de la ley N° 18.575 preceptúa que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley. El inciso segundo agrega que el procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato. A su vez, el inciso tercero señala que la licitación privada procederá, en su caso, previa resolución fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato directo. Por su parte, el artículo 28 del cuerpo legal mencionado en el párrafo precedente indica que "Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar". A su vez, el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 dispone que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios de ese cuerpo legal y de su reglamentación. Como puede apreciarse, la ley N° 19.886 define su ámbito de aplicación en relación a la naturaleza de los contratos regidos por ella, señalando que se ajustarán a las normas y principios de ese cuerpo legal y de su reglamentación, los contratos a título oneroso, para el suministro de bienes y de los servicios que se requieran para el desarrollo de las funciones de la Administración del Estado (aplica dictámenes N° 34.883, de 2004 y 55.470, de 2015). Además, procede anotar que tales funciones, como indica el artículo 28 de la ley N° 18.575, tienen por objeto satisfacer las necesidades colectivas que el ordenamiento jurídico ha asignado a cada órgano e institución. Enseguida, procede consignar que el artículo 1° del decreto N° 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Reglamento General para los Servicios de Bienestar fiscalizados por la Superintendencia de Seguridad Social -como acontece en la especie- establece que “Los Departamentos, Oficinas o Servicios de Bienestar, cualquiera que sea su actual denominación, que funcionen en las instituciones a que se refiere el artículo 134 de la Ley N° 11.764, financiados con los aportes de las instituciones o de sus empleados o de ambos a la vez, son entidades cuyo objeto es contribuir al bienestar del trabajador cooperando a su adaptación al medio y a la elevación de sus condiciones de vida; que por regla general no tienen personalidad jurídica y constituyen una dependencia de la institución empleadora”. Luego, el inciso segundo de su artículo 16 prevé que los Servicios de Bienestar podrán celebrar, a través de la autoridad superior de la Institución de la cual formen parte, convenios entre sí o con profesionales e instituciones del área de la salud y otras entidades, con el propósito de mejorar el nivel de atención y servicios que entreguen a sus afiliados. Por su parte, el artículo segundo del decreto exento N° 44, de 2009, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba el reglamento del Servicio de Bienestar de la entidad requirente, señala que éste se regirá, entre otras disposiciones, por el aludido decreto N° 28. De las normas transcritas se desprende que los servicios de bienestar, por regla general, constituyen una dependencia de la institución de la que forman parte y que, por ende, los convenios que celebren deben efectuarlos a través de la autoridad superior del organismo público al que pertenecen. Sin embargo, tratándose en la especie de acuerdos destinados a que los afiliados al servicio de bienestar obtengan condiciones convenientes al momento de atenderse con determinados profesionales de la salud, que no prestarán servicios al IPS para el cumplimiento de sus funciones sino que se relacionan directamente con los afiliados al respectivo servicio de bienestar, no se da cumplimiento a uno de los requisitos que el citado artículo 1° dispone para hacer aplicable su normativa a este tipo de contratación. Por tanto, a los acuerdos que el Servicio de Bienestar del IPS celebre con profesionales de la salud, a través de la respectiva autoridad superior de ese organismo, no le son aplicables las normas contenidas en la ley N° 19.886 y su reglamentación, al no darse cumplimiento a todos los supuestos exigidos por su artículo 1° para que estos contratos se ajusten a dicha normativa. En todo caso, al celebrar tales contratos ese Instituto deberá dar cumplimiento a lo prescrito en el artículo 9° de la ley N° 18.575, fundamentando adecuadamente los casos en que recurra a la licitación privada o al trato directo y velando porque se respete el principio de libre concurrencia. Reconsidera el dictamen N° 10.318, de 2007. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República