Dictamen N° 24064/2009

N° 24.064 Fecha: 11-V-2009 Don Daniel Benoit Marchetti ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento que determine la legalidad del "Manual de aplicación" del decreto N° 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que establece la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, instrumento que ha sido elaborado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, Ello, por cuanto, en su opinión, el numeral 3.4 de dicho instrumento introduce una diferencia entre los cauces naturales y artificiales que no cuenta con un sustento técnico adecuado, al señalar que la Dirección General de Aguas considerará nula la tasa de dilución de las aguas en esos últimos, y añade que, en todo caso, de conformidad con lo previsto en el Código de Aguas, la competencia de dicho servicio público se refiere solamente a los cauces naturales. Solicitado su informe, la dirección ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente manifiesta, en síntesis, que la publicación del aludido manual constituye un modo de hacer efectiva la función de esa entidad como órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente, consagrada en el artículo 70, letra c), de la ley 19.300, y agrega que tal documento tiene como objetivo facilitar la comprensión del referido decreto N° 90, de 2000, sin modificar su contenido. Asimismo, indica que dicho instrumento no ha significado la imposición de una interpretación determinada para los servicios del Estado, de manera que "no cabe plantearse la validez jurídica del Manual, por cuanto este carece de toda fuerza obligatoria". En tal sentido, hace presente que los criterios relativos a la determinación de los caudales disponibles para la dilución en cuerpos receptores superficiales han sido apuntados por la Dirección General de Aguas en su minuta técnica N° 11, que fue. actualizada en 2005, y que se encuentra disponible al público como documento S.D.T N° 200, de esa entidad. Finalmente, precisa que, en todo caso, el fundamento técnico de la distinción entre los cauces naturales y artificiales, contenida en el numeral 3.4 del manual de que se trata, radica en que los primeros "están sujetos a un régimen de escurrimiento natural que es posible predecir y establecer con cierta probabilidad", en tanto que los flujos de los segundos "responden a la voluntad de sus usuarios, y por lo tanto, no es posible predecir o dar una probabilidad de caudal disponible". En relación con la materia, cabe anotar que el artículo 2°, letra o), de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, dispone que son normas de emisión aquellas "que establecen la cantidad máxima permitida para un contaminante medida en el efluente de la fuente emisora", y prevé, en su artículo 40, en lo que interesa, que las mismas se establecerán mediante decreto supremo, y que corresponderá a la citada Comisión Nacional proponer, facilitar y coordinar su dictación, para lo cual deberá sujetarse a las etapas señaladas en el artículo 32, inciso tercero, del referido cuerpo legal, y en el respectivo reglamento, el que fue aprobado mediante el Decreto N° 93, de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Enseguida, es del caso consignar que, de conformidad con el mencionado ordenamiento, fue promulgado el ya citado decreto N° 90, de 2000, de la antedicha Secretaría de Estado, que contiene la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, en la cual se establece "la concentración máxima de contaminantes permitida para residuos líquidos descargados por las fuentes emisoras" a los aludidos cuerpos de agua. Con posterioridad a ello, la Comisión Nacional del Medio Ambiente publicó el referido manual para la aplicación del precitado decreto -instrumento que no ha sido sancionado mediante un acto administrativo-, el cual, de acuerdo con lo consignado en su página 7, "debe entenderse como un documento que permitirá comprender "y facilitar su entendimiento", sin modificar su contenido. En este punto, y en consonancia con lo manifestado en el dictamen N° 20.862, de 2004, de esta Contraloría General, es necesario hacer presente que los manuales que utilice la Administración Pública como criterios técnicos para adoptar sus decisiones, deben ajustarse al ordenamiento jurídico y ser entendidos en armonía con los preceptos que lo conforman, de manera que, sea que hayan sido o no aprobados mediante un acto administrativo, es indispensable que los mismos guarden concordancia con las normas a cuya aplicación o comprensión se orienten. En cuanto se refiere al instrumento publicado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, es necesario señalar que si bien algunos de sus párrafos están redactados en términos imperativos, esta Contraloría General estima que los mismos no resultan vinculantes para los servicios públicos y particulares a los cuales concierne la respectiva norma de emisión, quienes pueden tenerla en cuenta como una opinión, la cual, en tal carácter, no es objeto de las competencias de esta Entidad de Control. Sin perjuicio de lo expuesto, y atendidos los elementos aportados, no se advierte de qué modo el contenido del ya mencionado Manual para la aplicación del decreto N° 90, de 2000, ha afectado los derechos del señor Benoit Marchetti, sin que aparezca, además, que el interesado haya consultado formalmente a la autoridad administrativa sobre el particular y ésta, a su vez, hubiese emitido un pronunciamiento al respecto. En este sentido, corresponde precisar que este Organismo Fiscalizador sólo conoce y se pronuncia sobre las presentaciones deducidas por particulares que se refieran a asuntos en que se haya producido una resolución denegatoria o se haya omitido o dilatado dicha resolución por la autoridad administrativa, habiéndola requerido los interesados, y que no emite pronunciamientos en razón de consultas generales que aquellos formulen, como ocurre en la especie, toda vez que la presentación se refiere a un documento que no tiene valor normativo, y que, en todo caso, de los antecedentes respectivos no aparece haberse aplicado a su respecto.