Dictamen N° 20073/2017

N° 20.073 Fecha: 01-VI-2017 Don Cristián Olivares Pino en representación de la sociedad Interfactor S.A. solicita la reconsideración del dictamen N° 53.686, de 2016, de este origen, en aquella parte que se refiere a la forma en que deben computarse los 425 días para solicitar el requerimiento de pago del subsidio contingente, de conformidad con lo establecido en el numeral 9.1 de la resolución N° 289, de 2010, de la Corporación de Fomento de la Producción -CORFO- Reglamento del Programa de Cobertura a Préstamos de Bancos e Intermediarios Financieros -FOGAIN-, vigente a la época de las operaciones que fundamentan la reclamación de esa entidad. Manifiesta, el peticionario que la CORFO dictó el manual de operación del señalado programa, el cual fue aprobado por su resolución exenta N° 1.476, de 2014, en el cual se reconoce la existencia y validez de la carta guía, pues conforme a este instrumento se permite determinar el momento en que la operación se encuentra en mora. Añade que la carta guía tendría aplicación a las operaciones presentadas a la Corporación con anterioridad a la dictación del aludido manual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. Finalmente, expresa que su representada solo solicitó cobertura de operaciones informadas a CORFO considerando la fecha establecida en la carta guía, sin pretender que las eventuales modificaciones que pudieran ser acordadas con sus clientes, pudiesen ser oponibles a la Corporación. De este modo, existe certeza jurídica acerca de la fecha de vencimiento de aquellas. Por su parte, doña Olga Feliú Segovia, también en representación de la sociedad Interfactor S.A., indica que la interpretación de CORFO en la materia implica desconocer la libertad de las partes para determinar el contenido de sus actos jurídicos, pues estas pueden establecer los plazos que estimen convenientes, por lo que la fecha de vencimiento de una obligación, aunque conste en la factura, puede ser modificada. Además, sostiene que CORFO no se encuentra obligada al pago en forma indefinida, de manera que entiende que se debe considerar como fecha de la mora, la estipulada en la carta guía, sin que sean oponibles a la Corporación los cambios que con posterioridad a dicha data pudiera haber acordado su representada con los cedentes de las facturas. En una presentación posterior, doña Olga Feliú Segovia hace presente que la CORFO habría comunicado a su representada diversas modificaciones que se efectuarán al reglamento del programa FOGAIN, las que comenzarán a regir a partir del mes de abril del presente año. Agrega, que dentro de las alteraciones a la reglamentación que se proponen se encuentra aquella que dice relación con la modificación del proceso de solicitud de cobro de la cobertura, en particular, que en este punto “las líneas de factoring, boleta de garantía y sobregiro el plazo de 425 días se cuenta desde la fecha de vencimiento del pagaré donde conste la deuda”. Requerido su informe, la CORFO manifestó que la citada norma del manual tiene una aplicación restringida, que dice relación con la obligación de información, de forma tal que la Corporación pueda dar cumplimiento al seguimiento que requiere la cartera de operaciones. Añade, que aun cuando se informe la fecha de la mora conforme a lo señalado en la carta guía, para efectos de la revisión de los antecedentes de la solicitud de pago de la cobertura, aquel instrumento debe estar en concordancia con la factura acompañada. Lo anterior, en atención a que el párrafo final del artículo 2° de la ley N° 19.983, que Regula la Transferencia y Otorga Mérito Ejecutivo a la Copia de la Factura, establece que, en ausencia de mención expresa en la factura y su copia transferible, se entenderá que debe ser pagada dentro de los 30 días siguientes a la recepción. Al respecto, es menester tener presente que de conformidad con la resolución N° 71, de 2013, de la CORFO, se ejecuta su acuerdo de Consejo N° 2.773, del mismo año, que modifica la citada resolución N° 289 y aprueba un nuevo texto del reglamento del programa FOGAIN. Sobre la materia, cabe recordar que el programa FOGAIN tiene por objeto otorgar una cobertura complementaria de riesgo de las operaciones que los intermediarios financieros celebren u otorguen a empresas privadas que el mismo reglamento define, ya sea bajo la modalidad de operaciones de crédito de dinero, de leasing financiero, de leaseback y de factoring (con excepción del factoraje sobre cheques). Seguidamente, el dictamen recurrido estableció que “para que proceda la cobertura el requerimiento debe ser solicitado a CORFO dentro del plazo fatal de 425 días corridos contado desde que se produce la ‘mora en el pago de la operación’, es decir, el término se cuenta a partir del momento en que se configura el incumplimiento de la obligación de pago contenida en la factura, lo que se produce necesariamente a su vencimiento, hecho cierto y objetivo regulado en la mencionada ley N° 19.983”. Luego, el mismo dictamen expresó que no resulta posible sostener que la época para solicitar la cobertura contingente a la CORFO quede entregado al libre arbitrio del cedente y factor, como lo han sostenido los ocurrentes, pues ello produciría incerteza jurídica, dado que dicho servicio público quedaría indefinidamente obligado al pago del beneficio, ya que los particulares podrían modificar el término para dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales, lo que es contrario al espíritu de la norma reglamentaria que ha establecido un plazo fatal para solicitar la solución del subsidio de la especie. Al respecto, el punto 4.5.1 de la resolución exenta N° 1.476, de 2014, de la CORFO, que aprobó el nuevo texto del Manual de Operaciones de la Cobertura a Préstamos de Bancos e Intermediarios Financieros -FOGAIN-, establece para las líneas de factoring que “este tipo de operaciones se encuentra en mora desde el momento en que la factura cargada a la línea debió ser pagada de conformidad con lo señalado en la factura, o en su defecto, en la carta guía. Asimismo, una factura se encuentra en mora siempre y cuando no se haya pagado totalmente a su vencimiento”. Sobre este punto, es menester consignar que tal como se expresó en el dictamen N° 53.686 no corresponde establecer por medio de este tipo de instrumento, como ocurre con el manual de operaciones para la ejecución del programa de que se trata, requisitos de procedencia para acceder al pago del subsidio, que son propiamente de carácter reglamentario. Enseguida, el aludido dictamen precisó que de conformidad a la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida en los dictámenes N° s. 20.862, de 2004 y 24.064, de 2009, los manuales que utilice la Administración Pública como criterios técnicos para adoptar sus decisiones, deben ajustarse al ordenamiento jurídico y ser entendidos en armonía con los preceptos que lo conforman, de manera que guarden concordancia con las normas a cuya aplicación o comprensión se orientan. En atención a lo expuesto, y dado que en el reglamento del programa FOGAIN se contiene el marco jurídico que fija los derechos y obligaciones de quienes acceden al mismo, no resulta posible que la CORFO establezca requisitos y/o condiciones distintas a las previstas reglamentariamente, a través de normas de categoría inferior como lo es un manual para la operación de dicho instrumento. Finalmente, no cabe a esta Contraloría General pronunciarse sobre eventuales modificaciones al reglamento del programa FOGAIN, ya que mientras ello no se verifique rige la normativa vigente en la materia. Siendo así, no cabe reconsiderar el criterio expuesto en el dictamen N° 53.686, de 2016, de este origen. Transcríbase a doña Olga Feliú Segovia y a la Corporación de Fomento de la Producción. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República