Dictamen N° 25012/2018

N° 25.012 Fecha: 05-X-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), solicitando un pronunciamiento que incide en determinar la normativa aplicable al sector que singulariza, toda vez que, según expresa, existiría una contradicción entre lo graficado en el plano RM-PRM-92/1A del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) -sancionado por la resolución N° 20, de 1994, del pertinente Gobierno Regional-, y lo dibujado en el plano RM-PRM-99-1.A/14, aprobado a través de la resolución N° 46, de 2000, de igual origen. Añade la nombrada repartición que mediante el enunciado plano RM-PRM-99-1.A/14 se cambiaron las áreas en las que se emplaza el terreno de que se trata, sin que tal variación fuese objeto de la mencionada modificación al PRMS, contenida en la aludida resolución N° 46. A su turno, a través de la tercera de las presentaciones de la referencia, el señor Edmundo Hermosilla Hermosilla, en representación de DERCOP S.A., reclama en contra de la SEREMI por haber emitido el oficio N° 4.253, de 2017 y su plano N° M-PRMS17-58 –por medio de los cuales, en lo que atañe, esa entidad indicó que el predio del caso se ubica en las áreas graficadas en el individualizado plano RM-PRM-92/1A-, por cuanto, en su opinión, tales actuaciones corresponderían a una modificación del pertinente instrumento de planificación y no a una interpretación de este, lo que excede las facultades de ese organismo. Recabado su parecer, informó la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. Sobre el particular, es dable indicar que el artículo 35 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- prevé que el plan regulador intercomunal estará compuesto de una memoria explicativa, una ordenanza y planos, agregando en su inciso final que para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo normativo. A continuación, que el artículo 8.3.1.1. del PRMS dispone, en su inciso primero, que las Áreas de Preservación Ecológica “Corresponden a aquellas áreas que serán mantenidas en estado natural, para asegurar y contribuir al equilibrio y calidad del medio ambiente, como asimismo preservar el patrimonio paisajístico”; en su inciso cuarto, que “En estas Áreas se permitirá el desarrollo de actividades que aseguren la permanencia de los valores naturales, restringiéndose su uso a los fines: científico, cultural, educativo, recreacional, deportivo y turístico, con las instalaciones y/o edificaciones mínimas e indispensables para su habilitación”, y en su inciso final, que “En las Áreas de Preservación Ecológica, no se permitirá divisiones prediales”. Enseguida, que el artículo 8.3.1.3. de ese plan regulador prevé, en lo que atañe, que las Áreas de Rehabilitación Ecológica “Corresponden a aquellos cerros islas, incorporados al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación” indicados en el cuadro que ahí se señala, y que “En ellos se podrá desarrollar planes de reforestación tendientes a su recuperación, asimismo en estas áreas se permitirán además, los siguientes tipos de Equipamiento: Deportes y Recreación; Culto y Cultura; Esparcimiento y Turismo destinados a Zonas de Pic-nic, Piscinas, Restaurantes”. Luego, que los artículos 8.3.2. y 8.3.2.1. del mismo instrumento de planificación territorial, regulan el Área de Interés Agropecuario Exclusivo, preceptuando, en lo que interesa, que “Corresponden a aquellas áreas con uso agropecuario, cuyo suelo y capacidad de uso agrícola debe ser preservado”, y que se permiten los Desarrollos Urbanos Condicionados y los Desarrollos Industriales y/o Empresariales condicionados conforme a la normativa a que alude, y que en conjunto con las actividades agropecuarias, se podría autorizar la instalación de agroindustrias que procesen productos frescos, previo informe favorable de los organismos, instituciones y servicios competentes. Por último, que el artículo 8.3.2.2. del PRMS previene que en las Áreas de Interés Silvoagropecuario Mixto 1 “además de permitir actividades agropecuarias e instalaciones de agroindustrias que procesen productos frescos, se contempla el uso potencial de extracción de minerales no metálicos aplicables a la construcción: arcillas y puzolanas o pumacitas, explotados conforme a un Plan de Recuperación de Suelo que posibilite su uso posterior en actividades permitidas para el sector, informado favorablemente por el organismo competente”, y que “También se considerarán incluidos en estos sectores aquellos suelos potencialmente utilizables para la localización de Plantas de Macroinfraestructura, Energética y de Comunicaciones y cárceles”. Seguidamente, que de los antecedentes tenidos a la vista se aprecia que mediante la nombrada resolución N° 46, se modificó el PRMS con el objeto, según se indica en su artículo primero “de incorporar al Sistema Vial Metropolitano, la Autopista del Sol, en la comuna de Maipú y establecer condiciones de ocupación del suelo en los sectores periféricos, según lo graficado en los planos RM-PRM-99-1.A/14, RM-PRM-99-1.A.1./14 y RM-PRM-99-T/14 y lo establecido en el texto de la memoria explicativa”. A su turno, que acorde lo indicado en el punto 2 -“Descripción del Proyecto de Modificación”-, de la atingente memoria explicativa, dicho proyecto contempla distintos tipos de intervenciones en la planificación del PRMS, a saber, “Incorporación de la Autopista del Sol y ajuste de trazados y códigos viales” para las vías que singulariza; “Desafección de áreas de riesgo de inundación”; “Habilitación de 427,2 hectáreas para uso habitacional mixto”; “Incorporación de una tipología de área de interés silvoagropecuario mixto ubicada al poniente de la Autopista del Sol”; “Reestructuración de los Parques Metropolitanos en el territorio de Maipú”; Introducción de una norma actualizada respecto del Artículo 8.4.3. “De resguardo de Infraestructura Energética”, e “Incorporación de un nuevo artículo (5.3.2) referido a estándares de equipamiento”. Por su parte, es del caso apuntar que se observan diferencias entre el anotado plano RM-PRM-92/1A -aprobado por la referida resolución N° 20- y el citado plano RM-PRM-99-1.A/14, toda vez que en el primer plano, el predio objeto de la consulta se dibuja en Áreas de Interés Agropecuario Exclusivo y de Preservación Ecológica, mientras que en el segundo plano se grafica emplazado en áreas de Interés Silvoagropecuario Mixto 1 y de Rehabilitación Ecológica. En este orden de consideraciones, y ante la contradicción existente entre lo indicado, por una parte, en la ordenanza del PRMS y la citada memoria explicativa y, por la otra, el referido plano, es pertinente recordar que la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 39.397, de 1997 y 12.516, de 2017, ha manifestado que para restablecer la armonía que debe existir entre los diversos instrumentos que conforman el plan regulador, es indispensable atenerse al sentido general de la normativa, reflejado en el instrumento en su integridad y no solo en alguna de sus partes, es decir, ha de recurrirse a la intención del planificador. Así, de los documentos examinados se advierte que el objeto de la indicada modificación al PRMS fue incorporar al Sistema Vial Metropolitano, la Autopista del Sol, en la comuna de Maipú y variar la regulación de la ocupación del suelo en los sectores colindantes, en los términos descritos en la memoria explicativa -los que no incluyen alteraciones en las Áreas de Interés Agropecuario Exclusivo y de Preservación Ecológica existentes en que se ubicaba el predio-, cambios que se tradujeron, en lo que atañe, en las correspondientes modificaciones a la ordenanza de dicho instrumento de planificación. En este contexto, es menester consignar que la memoria explicativa de un plan regulador intercomunal contiene los aspectos conceptuales y técnicos que justifican las decisiones de planificación adoptadas en relación con los elementos estructurantes territoriales y funcionales pertinentes -los que, en la especie, no dan cuenta de la intención de modificar las áreas en las que se ubica el terreno de que se trata-, y que, por su parte, es en los planos donde se expresan gráficamente los contenidos del atingente plan. Adicionalmente, es dable apuntar que acorde con el artículo 8.3.1.3. del PRMS, las Áreas de Rehabilitación Ecológica corresponden a aquellos cerros islas incorporados al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación indicados en el cuadro ahí contenido -en ninguno de los cuales se emplaza el terreno por el que se consulta-, por lo que es posible apreciar que el cambio que se grafica en el enunciado plano RM-PRM-99-1.A/14, de corresponder a la finalidad del planificador, debió haber considerado también el pertinente ajuste en el referido artículo, lo que no aconteció en la especie. En consecuencia, habida cuenta de que, en la especie, el cambio en las áreas en las que se sitúa el bien raíz -graficado en el referido plano RM-PRM-99-1.A/14-, no tiene el debido correlato en la citada resolución N° 46, ni por ende en la pertinente ordenanza, así como tampoco en la respectiva memoria explicativa-, no cabe sino concluir que tal variación no fue objeto de una decisión del planificador, sino que solo obedece a una errónea graficación del contenido de la pertinente modificación al PRMS. Siendo así, de lo expresado precedentemente, se colige que para efectos de determinar las áreas en las que se ubica el territorio consultado, debe seguirse lo dibujado en el singularizado plano RM-PRM-92/1A, sin considerar los cambios mencionados que se grafican en el plano RM-PRM-99-1.A/14. Con todo, y para efectos de velar por la debida congruencia que debe existir entre los distintos instrumentos que conforman el PRMS, esa SEREMI deberá adoptar las providencias tendientes a modificar el referido plano RM-PRM-99-1.A/14, informando de ello a la Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de Auditoría de esta Sede de Control, en el plazo de 20 días contado desde la recepción del presente oficio. Finalmente, en otro aspecto, y en concordancia con lo informado por la apuntada subsecretaría, es menester hacer presente que no se ajustó a derecho que la SEREMI emitiese el referido oficio N° 4.253 y su plano interpretativo RM-PRMS17-58, dado que las inconsistencias constatadas -atendida su entidad- no pueden ser subsanadas a través del ejercicio de la facultad que el artículo 4° de la LGUC otorga a esa autoridad para fijar el alcance de los instrumentos de planificación, por lo que tendrá que adoptar las medidas que procedan, dando cuenta de ello a la mencionada Coordinación Nacional en el plazo anteriormente expuesto. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República