Dictamen N° 26915/2013

N° 26.915 Fecha: 02-V-2013 Se han dirigido a esta Contraloría General las Municipalidades de Maipú y de San Ramón, para solicitar un pronunciamiento que precise si corresponde que tales entidades edilicias suscriban unos contratos de mandato por los que encargan a la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud -CENABAST-, la administración de los procesos destinados a adquirir, a nombre de esos municipios y por cualquiera de las modalidades previstas en la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, los medicamentos e insumos médicos necesarios para que los establecimientos de salud dependientes de dichas municipalidades otorguen sus prestaciones. Requerido su informe, CENABAST ha expuesto las consideraciones por las cuales estima que sería procedente la celebración de los convenios por los que se consulta. Sobre el particular, es útil mencionar que de acuerdo con los artículos 68 y 70, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N°s. 18.933 y 18.469-, CENABAST es un servicio público funcionalmente descentralizado que tiene, entre otras funciones, la de proveer de medicamentos, instrumental y demás elementos e insumos que puedan requerir los organismos, entidades, establecimientos y personas integrantes o adscritas al Sistema Nacional de Servicios de Salud, para la ejecución de acciones de fomento, protección o recuperación de la salud y rehabilitación de las personas enfermas, con el solo objeto de cumplir los planes y programas del Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, entre cuyos fines institucionales esté la realización de acciones de salud en favor de sus beneficiarios. Lo anterior, sin perjuicio de que los servicios de salud y los otros organismos o entidades del aludido sistema determinen adquirir tales bienes sin la intervención de CENABAST, según consta de lo prescrito en el inciso cuarto del citado artículo 68. Luego, es del caso consignar que para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico entrega a CENABAST, la letra b) del artículo 72 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, le confiere a su Director la atribución de ejecutar y celebrar, en conformidad al reglamento, toda clase de actos y contratos sobre bienes muebles e inmuebles y respecto de cosas corporales e incorporales, en la medida que aquéllos se ajusten a los términos allí especificados. De la normativa citada, aparece que el ordenamiento jurídico encomienda a CENABAST la labor de proveer de medicamentos, instrumental y demás elementos e insumos a las entidades que integran o están adscritas al Sistema Nacional de Servicios de Salud y que, para esos efectos, dicha central puede celebrar los actos y contratos que resulten necesarios, en la medida, por cierto, que ellos se ajusten a lo prescrito en la normativa que rige la materia. Señalado lo anterior, es menester anotar que el artículo 2°, inciso segundo, del indicado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, establece que constituyen el Sistema Nacional de Servicios de Salud las personas naturales o jurídicas, públicas y privadas que laboran en salud coordinadamente, dentro de los marcos fijados por el Ministerio de Salud para el cumplimiento de las normas y planes que éste apruebe. Por su parte, el artículo 17, inciso primero, del mismo texto legal, previene que la red asistencial de cada servicio de salud está constituida, entre otros establecimientos, por los municipales de atención primaria de salud de su respectivo territorio. En tanto, el artículo 2°, letra a), de la ley N° 19.378, que establece el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dispone que para la aplicación de tal cuerpo normativo se entenderá por establecimientos municipales de atención primaria de salud a los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas. En virtud de los preceptos recién transcritos y en armonía con lo expresado en el dictamen N° 27.355, de 2012, de este Organismo Contralor, es dable sostener que los establecimientos municipales de atención primaria de salud integran el Sistema Nacional de Servicios de Salud. Así entonces, teniendo en consideración que los acuerdos de voluntades por los que se consulta se enmarcan dentro de la mencionada función que el ordenamiento jurídico encomienda a CENABAST, cual es la relativa a la provisión de medicamentos e insumos que se puedan requerir para el ejercicio de las acciones de salud por parte de los establecimientos que integran el Sistema Nacional de Servicios de Salud, como acontece con los municipales de atención primaria de salud, no se advierte impedimento para que las entidades edilicias requirentes, de estimarlo conveniente, encarguen a dicha central la gestión de los procesos de compra de ese tipo de bienes muebles para que los establecimientos de salud que administran puedan otorgar sus prestaciones. Realizada la precisión que antecede, es necesario prevenir que los respectivos alcaldes, para efectos de requerir a CENABAST que desarrolle un proceso para la compra de una determinada cantidad de cierto producto, deberán observar lo preceptuado en la letra i) del artículo 65 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que señala que esas autoridades comunales requerirán el acuerdo de la mayoría absoluta del concejo para la celebración de los contratos o convenios que involucren montos iguales o superiores a 500 unidades tributarias mensuales; no obstante, aquellos que comprometan al municipio por un plazo que exceda el período alcaldicio, requerirán el acuerdo de los dos tercios de dicho concejo. Ahora bien, en lo que atañe a lo afirmado por la Municipalidad de San Ramón, en el sentido de que, bajo la modalidad en cuestión, las entidades edilicias deberán pagar directamente al laboratorio proveedor aun cuando no existiría ningún contrato que los vincule con la empresa, es dable manifestar que tal planteamiento no resulta acertado, dado que de la documentación que obra en poder de este Ente Fiscalizador se aprecia que las correspondientes convenciones serían suscritas por CENABAST en representación de los municipios, en virtud de los mandatos que se celebrarían, por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 1448 del Código Civil, aquellos acuerdos que se pacten entre dicha central y los vendedores de los productos médicos producirían respecto de los organismos representados iguales efectos que si los hubiesen convenido ellos mismos. De tal modo, dada la vinculación que existiría entre los municipios representados y los vendedores de los productos en una contratación desarrollada en los términos consultados, no se advierte impedimento jurídico para que se estipule que el pago se practicará directamente por tales entidades edilicias. En cuanto a la procedencia de que CENABAST cobre una comisión por los servicios de intermediación que otorgue en virtud de los mandatos en análisis, debe puntualizarse que el artículo 76, letra b), del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, establece que esa repartición se financiará, en lo que interesa, por los ingresos provenientes “de los servicios que preste”, de modo que cabe concluir que ese organismo se encuentra autorizado para practicar tales cobros. Finalmente, en lo que concierne al destino de los recursos provenientes de las multas que se apliquen por los incumplimientos de contrato en que incurran los vendedores de los productos, es pertinente dejar en claro que, a diferencia de lo indicado por la Municipalidad de San Ramón, de los antecedentes acompañados no consta que esos dineros vayan a ingresar al patrimonio de CENABAST. Es más, de lo informado por dicha central se advierte que aquellos fondos pertenecerán a las entidades afectadas por la inobservancia de las cláusulas contractuales, vale decir, a los respectivos municipios. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República