Dictamen N° 27355/2012

N° 27.355 Fecha: 10-V-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Carolina Espinoza Tapia, en su calidad de Presidenta de la Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud Municipalizada, solicitando un pronunciamiento respecto de la legalidad de la resolución exenta N° 595, de 2011, del Ministerio de Salud, que aprueba la normativa técnica N° 121, para las postas de salud rural del país, atendido que, en su opinión, en ella se regularía la jornada de trabajo de los funcionarios municipales que laboran en tales establecimientos, vulnerando las normas que sobre la materia contempla la ley N° 19.378, sobre Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, lo que excedería las facultades de esa Secretaría de Estado. Requerido informe al Ministerio de Salud, este por el oficio N° 3.426, de 2011, manifestó que la aludida norma técnica fue dictada en el ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 4°, N° 2, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de ese origen, haciendo presente que las postas de salud rural son, en su mayoría, de dependencia municipal, por lo que la definición de las jornadas concretas de trabajo de su personal corresponde al jefe superior de las mismas. Como cuestión previa, cabe señalar que el referido Ministerio, a través de la citada resolución exenta N° 595, de 2011, aprobó la norma técnica N° 121, para las postas de salud rural, en la cual se dispone en su punto III, denominado “Funcionamiento de las postas”, que el horario de atención de los recintos que dispongan de un técnico paramédico, debe ser de 8 horas diarias de lunes a viernes y, en caso que cuente con más de uno, debe ser de 12 horas de lunes a viernes y de 4 el día sábado. El mismo acápite agrega, que se deben establecer turnos de llamada de fin de semana y de técnicos paramédicos, en caso de existir dos o más; correspondiéndole al servicio de salud supervisar la determinación y cumplimiento del sistema de turnos que garantice la continuidad de la atención. Sobre el particular, es necesario tener presente que el mencionado artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N°s. 18.933 y 18.469-, dispone que a esa Secretaría de Estado le corresponderá formular, fijar y controlar las políticas de salud. En consecuencia tendrá, entre otras, las siguientes funciones: N° 2, dictar normas generales sobre materias técnicas, administrativas y financieras a las que deberán ceñirse los organismos y entidades del Sistema, para ejecutar actividades de prevención, promoción, fomento, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación de las personas enfermas. A continuación, el artículo 2°, inciso segundo, del aludido decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, establece que constituyen el Sistema Nacional de Servicios de Salud las personas naturales o jurídicas, públicas y privadas que laboran en salud coordinadamente, dentro de los marcos fijados por el Ministerio de Salud para el cumplimiento de las normas y planes que éste apruebe; para luego, el artículo 17, inciso primero, del mismo texto normativo, agregar que la Red Asistencial de cada Servicio de Salud estará constituida por el conjunto de establecimientos asistenciales públicos que forman parte del Servicio, los establecimientos municipales de atención primaria de salud de su territorio y los demás establecimientos públicos o privados que suscriban convenios con el Servicio de Salud respectivo, conforme a su artículo 2°, los cuales deberán colaborar y complementarse entre sí para resolver de manera efectiva las necesidades de salud de la población. A su turno, el artículo 2°, letra a), de la ley N° 19.378, señala que para efectos de la aplicación de tal cuerpo normativo se entenderá por establecimientos municipales de atención primaria de salud a los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas. Por su parte, el inciso primero del artículo 15 de la ley N° 19.378, establece, en lo que interesa, que la jornada ordinaria de trabajo será de cuarenta y cuatro horas semanales y se distribuirá de lunes a viernes, en horario diurno y continuo, comprendido entre las 08 y 20 horas, con tope de nueve horas diarias, distribución que no será aplicable a aquellos funcionarios cuya jornada ordinaria y normal de trabajo, por la naturaleza de los servicios que prestan, deba cumplirse fuera de los horarios precitados, sujetándose a dichos efectos, a la modalidad de distribución que hubieren pactado en sus respectivos contratos. Asimismo, es útil tener en cuenta que el inciso segundo del recién citado precepto legal dispone que el horario de trabajo se adecuará a las necesidades de funcionamiento de los establecimientos y acciones de atención primaria de salud. Enseguida, el inciso primero del artículo 56 de la anotada ley N° 19.378, señala que los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud, lo que es concordante con el inciso primero del artículo 9° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que preceptúa que las entidades edilicias deberán actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad. En este orden de consideraciones, de conformidad con la citada preceptiva, es posible colegir, por una parte, que el Ministerio de Salud se encuentra facultado para regular el horario de funcionamiento de los establecimientos que formen parte del Sistema Nacional de Servicios de Salud -que incluye a las postas rurales municipales-, esto es, el tiempo durante el cual se desarrollan habitual o regularmente sus actividades y, por otra, que compete a la corporación edilicia, respecto de estas últimas, determinar la distribución de la jornada de los funcionarios que en tales recintos se desempeñan, esto es, el tiempo de duración del trabajo diario de aquellos, según el significado que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia asigna a dichos términos, lo cual se encuentra en armonía con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 55.858 y 73.979, ambos de 2011, de esta Contraloría General. Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente que de acuerdo a lo expresado, entre otros, en los dictámenes N°s. 199, de 1983; 27.068, de 1989 y 38.965, de 2008, todos de este origen, las normas legales que confieren una determinada potestad a un Ministerio se entienden radicadas en el Presidente de la República, por lo que las decisiones que en su ejercicio se adopten deben contenerse en un decreto supremo, suscrito por el Ministro del ramo y no a través de una resolución exenta de esta última autoridad, como la que aprobó la norma técnica N° 121 en estudio, de modo que esa Secretaría de Estado debe arbitrar las medidas necesarias para regularizar dicha situación. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República