Dictamen N° 27810/2018

N° 27.810 Fecha: 09-XI-2018 La Subsecretaría de Educación, el Rector de la Universidad de Chile, el Decano de la Facultad de Medicina de esa casa de estudios y las Agencias Acreditadoras APICE Chile y Qualitas S.A., se han dirigido a esta Contraloría General para consultar sobre la correcta aplicación e interpretación de ciertas modificaciones que la ley N° 21.091 introdujo a la ley N° 20.129, relativas a la atribución exclusiva que se otorga a la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) para realizar los procesos de acreditación voluntaria de determinadas carreras y programas de estudio de pre y postgrado que impartan las instituciones de educación superior autónomas. Señalan que en la ley N° 21.091 no hay una norma transitoria que se refiera a las acreditaciones de las carreras y programas que indican, que se encontraban en curso al momento de su publicación -data a partir de la cual las agencias privadas de acreditación son excluidas de dicho proceso-, generando incertidumbre a las agencias que suscribieron, durante la vigencia de la normativa previa, contratos de acreditación con una o varias instituciones de educación superior sobre las referidas carreras y programas, los que a la fecha del cambio legislativo aún no se encontraban totalmente ejecutados. En ese contexto de vacío normativo, algunos recurrentes alegan que la CNA dispuso a través del oficio DP-000931-18, que los procesos de acreditación voluntaria referidos a las carreras y programas de pre y postgrado que se hayan iniciado en una agencia antes de la publicación de la ley N° 21.091 y cuyas acreditaciones no hubiesen sido resueltas antes de este último hito, no culminarán en una acreditación válida, lo que estiman excedería sus atribuciones legales ya que se inmiscuiría en materias de expresa reserva legal y afectaría el principio de irretroactividad de los actos administrativos, entre otros. Requerida de informe, la CNA manifiesta que ha sido el legislador el que no contempló la continuidad de los procesos de acreditación voluntaria por las agencias acreditadoras, a diferencia del tratamiento que le dio a los procesos de acreditación obligatoria de las carreras de medicina y odontología, a los cuales expresamente le dedicó disposiciones transitorias regulando su continuación por el período que indica. Por ello, añade que dentro de sus competencias dictó el antes aludido oficio sobre el tratamiento de los procesos evaluativos de carreras y programas de carácter voluntario, en estricta aplicación del artículo 81 de la ley N° 21.091. Expuesto lo anterior, es necesario prevenir que la ley N° 21.091, sobre Educación Superior, publicada en el Diario Oficial el 29 de mayo de 2018, modificó e incorporó nuevos preceptos a la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. En lo que interesa, el artículo 81 de la ley N° 21.091 eliminó diversos preceptos de la ley N° 20.129, referidos a la autorización y supervisión de las agencias de acreditación -artículos 34 a 38-, a sus obligaciones y sanciones -artículos 39 a 43- y, en general, a toda referencia que las habilitaba para efectuar los procesos de acreditación de las carreras y programas de pre y postgrado de las instituciones de educación superior autónomas, de lo que se desprende que aquellas fueron excluidas del sistema de acreditación a contar de la fecha de entrada en vigor del primer cuerpo legal citado, esto es, desde el 29 de mayo de 2018. Luego, se debe indicar que el artículo 81, N° 38, de la ley N° 21.091, agrega un nuevo artículo 30 a la ley N° 20.129 -cuya vigencia será a contar del 31 de diciembre de 2024 según lo dispuesto en el artículo trigésimo transitorio del primer texto legal reseñado-, que dispone que para el mejoramiento continuo de la calidad de las instituciones de educación superior, existirá un proceso de acreditación voluntaria de las carreras y programas de pregrado al que podrán acceder las instituciones que cuenten, al menos, con acreditación institucional de nivel avanzado y cuyas carreras de acreditación obligatoria se encuentren acreditadas. Continúa su inciso sexto señalando que la decisión de acreditación de tales carreras será siempre adoptada por la CNA. A su vez, los numerales 41 y 43 del artículo 81 de la ley N° 21.091, modificaron respectivamente los artículos 44, inciso segundo, y 46, inciso primero, ambos de la ley N° 20.129 -con vigencia a contar del 29 de mayo de 2018-, preceptuando que las universidades podrán someter sus programas de postgrado, correspondientes a magíster y especialidades en el área de la salud, a los procesos de acreditación, y que aquella acreditación será otorgada por la CNA. En este punto es útil hacer presente que el inciso primero del artículo 26 de la ley N° 20.129 -previo a su eliminación por la ley N° 21.091- señalaba que la acreditación de carreras profesionales y técnicas y programas de pregrado será realizada por agencias acreditadoras, agregando su inciso tercero que la opción por los procesos de acreditación será voluntaria. Asimismo, el artículo 46, incisos primero y segundo de la ley N° 20.129 -antes de su modificación por la ley N° 21.091- disponía que la acreditación de programas de pregrado y magíster y especialidades en el área de la salud será realizada por agencias acreditadoras y si éstas últimas no existieran para un determinado programa y especialidad, o si la institución lo prefiere, la Comisión podrá realizar dicha acreditación. Así, se aprecia que hasta la entrada en vigencia del consignado cuerpo legal modificatorio, era competencia de las referidas agencias, de manera principal, la acreditación voluntaria de las carreras y programas de pregrado y magíster y especialidades en el área de la salud, sin perjuicio de la participación eventual y excepcional que pudo haber tenido la CNA en aquélla. A su turno, y en lo que atañe a las potestades que le asistían a la CNA en relación con las anotadas agencias, cabe prevenir que acorde al derogado artículo 34, inciso primero, de la ley N° 20.129, correspondía a la señalada comisión ‘autorizar y supervisar’ el adecuado funcionamiento de las agencias de acreditación ahí descritas, “sobre la base de los requisitos y condiciones de operación que fije”. Así, su también derogado artículo 35, inciso segundo, disponía que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de acreditación” ahí reseñadas. En este contexto, el Reglamento que fijó el procedimiento de autorización para el funcionamiento de agencias de acreditación, condiciones de operación y supervisión, aprobado por la CNA a través de su resolución exenta DJ N° 013-4, de 2014, establecía en su artículo 5° las condiciones de operación que debían cumplir las entidades acreditadoras para obtener tal autorización, precisando su numeral 5.5 que aquellas debían suscribir un contrato en el que se fijaran los derechos y obligaciones de las partes. Expuesto lo anterior, y en lo que se refiere al conflicto de interpretación acerca de la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la anotada ley N° 21.091, es necesario señalar que su artículo primero transitorio puntualiza que dicho texto legal entrará en vigencia desde la fecha de su publicación -29 de mayo de 2018-, sin perjuicio de las excepciones que se establezcan en las disposiciones siguientes, las cuales no contemplan normas acerca de los procesos de acreditación voluntaria que se hayan iniciado -y no estén culminados- a la fecha de publicación de la ley N° 21.091, por lo que resulta necesario determinar qué acontece en tal caso. En este aspecto es necesario reiterar que, conforme a la normativa vigente hasta antes de la citada ley modificatoria, las carreras y programas de estudio de pre y postgrado que impartían las instituciones de educación superior autónomas debían obtener su acreditación voluntaria por medio de una agencia acreditadora, proceso que requirió la suscripción del pertinente contrato por el cual la institución de educación superior encargaba a la agencia las labores propias de ese sistema de validación. Sobre el particular, en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 69.886, de 2016, de este origen, y dado que la ley N° 21.091 entró en vigencia sin establecer una regulación especial respecto de los procesos de acreditación voluntaria en tramitación a la data de su publicación, se concluye que los procedimientos emanados de los contratos celebrados para tal fin hasta dicha época podrán continuar desarrollándose por las agencias, sin perjuicio de eventuales resciliaciones de tales convenciones. En todo caso, y dado que, como se adelantó, a las agencias ya no les compete resolver acerca de la acreditación, al término del contrato la agencia solo podrá emitir un informe con una proposición que se sustente en las evaluaciones hechas por ella. En efecto, la CNA, por expreso mandato legal, debe otorgar la acreditación voluntaria de los programas de magister y especialidades del área de la salud desde el 29 de mayo de 2018, y de las carreras y programas de pregrado desde el 31 de diciembre de 2024, para cuyo efecto podrá considerar, como un antecedente adicional al proceso que la propia CNA desarrolle a petición de la institución interesada, los resultados de la tramitación realizada por la respectiva agencia en los procesos iniciados bajo la anterior preceptiva, en la medida que las evaluaciones en que se sustentan no hayan perdido vigencia a juicio de la CNA. Finalmente, respecto de la emisión del oficio DP-000931-18, en el cual la CNA determinó que no culminarán en una acreditación válida los procesos de acreditación voluntaria de programas de pre y postgrado que se hayan iniciado en una agencia privada de acreditación antes de la publicación de la ley N° 21.091 y cuya acreditación no hubiese sido resuelta por aquella antes de tal época, conviene anotar que aquel criterio resulta concordante con las conclusiones del presente dictamen. Saluda atentamente a Ud. Por orden del Contralor General María Soledad Frindt Rada Subcontralor General de la República