Dictamen N° 69886/2016

N° 69.886 Fecha: 23-IX-2016 Don José Miguel Rodríguez Sáez, en representación de ‘Agencia de Acreditación y Evaluación de Educación Superior AcreditAcción S.A.’, consulta sobre la correcta aplicación e interpretación de las modificaciones que la ley N° 20.903 introdujo a la ley N° 20.129, en particular respecto de la atribución exclusiva que se otorga a la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) para realizar los procesos de acreditación de las carreras y programas de pedagogía. Agrega que no existe ninguna referencia en la ley sobre cómo se efectuará la transición entre las acreditaciones de las carreras y programas de pedagogía que se encuentran actualmente en curso y el nuevo sistema, afectando a las agencias de acreditación que han suscrito durante la vigencia de la normativa previa contratos de acreditación con una multiplicidad de instituciones de educación superior sobre las referidas carreras, los que se encuentran actualmente vigentes y en ejecución, estimando que son válidos. Requerida de informe, la CNA manifiesta, acorde a los antecedentes que acompaña, en especial a un listado de procesos de acreditación de pedagogías iniciados ante agencias acreditadoras con anterioridad a la publicación de la anotada ley N° 20.903, que existen situaciones diversas debido al estado de avance del respectivo procedimiento, sin que puedan considerarse todas como consolidadas. Asimismo, acerca de la imposibilidad material que tendría dicha comisión para efectuar los procesos de acreditación de que se trata -planteada por la agencia recurrente-, sostiene que si bien a la fecha no existen las evaluaciones diagnósticas ni los estándares pedagógicos disciplinarios de formación que requiere la ley, los cuales deben ser establecidos por el Ministerio de Educación e informados a la CNA, las normas de derecho público rigen in actum como sería lo incorporado por la ley N° 20.903, lo que significa que dicha comisión no se ve impedida de llevar a cabo tales procedimientos, pues ello sería desconocer un mandato que por ley le corresponde. Por ello, añade que dentro de sus competencias adoptó el acuerdo que indica sobre la aplicación de los nuevos criterios y del procedimiento utilizado para la acreditación de las carreras de pedagogía por dicho periodo. A su vez, acerca de este punto, el Ministerio de Educación (MINEDUC) informa que la regla general es que la ley disponga para el futuro y no tendrá efecto retroactivo, pues de otra forma se vería afectado el principio de seguridad jurídica. Expuesto lo anterior, es necesario prevenir que el artículo 2° de la ley N° 20.903 -que “Crea el Sistema de Desarrollo Profesional Docente y Modifica Otras Normas”, publicada en el Diario Oficial el 1 de abril de 2016-, modificó e incorporó un nuevo articulado a la ley N° 20.129, cuyo artículo 1°, letra d), dispone que la acreditación de carreras o programas consistirá en el proceso de verificación de la calidad de los mismos, “ofrecidos por las instituciones autónomas de educación superior, en función de sus propósitos declarados y de los criterios establecidos por las respectivas comunidades académicas y profesionales.”. El artículo 26 de la mencionada ley N° 20.129 preceptúa que la acreditación de carreras profesionales y técnicas y programas de pregrado será realizada por agencias acreditadoras, agregando su inciso tercero que “La opción por los procesos de acreditación de carreras y programas de pregrado será voluntaria y, en el desarrollo de los mismos, las agencias autorizadas y la Comisión deberán cautelar la autonomía de cada institución”. Su artículo 31 previene que “En los casos en que no exista ninguna agencia autorizada para acreditar carreras profesionales o técnicas o programas de pregrado en una determinada área del conocimiento, a solicitud de una institución de educación superior, corresponderá a la Comisión desarrollar directamente tales procesos de acreditación, conforme al reglamento que dictará para ese efecto”. En este punto es útil hacer presente que el inciso primero de su artículo 27 -previo a su modificación por la indicada ley N° 20.903- señalaba que “Sin perjuicio de lo anterior, las carreras y programas de estudio conducentes a los títulos profesionales de Médico Cirujano, Profesor de Educación Básica, Profesor de Educación Media, Profesor de Educación Diferencial y Educador de Párvulos, deberán someterse obligatoriamente al proceso de acreditación establecido en este párrafo. En el caso de las carreras y programas indicados, la acreditación se aplicará siempre desde el primer año de funcionamiento de la respectiva carrera o programa.”. Así, se aprecia que hasta la entrada en vigencia del consignado cuerpo legal modificatorio, era competencia de las referidas agencias, de manera principal, la acreditación de los programas y carreras de pedagogía de que se trata, sin perjuicio de la participación eventual y excepcional que pudo haber tenido la CNA en ésta. Luego, se debe anotar que el artículo 27 bis de la ley N° 20.129 -incorporado por la anotada ley N° 20.903- prescribe que “Sólo las universidades acreditadas podrán impartir carreras y programas de estudio conducentes a los títulos profesionales de Profesor de Educación Básica, Profesor de Educación Media, Profesor de Educación Técnico Profesional, Profesor de Educación Diferencial y Educador de Párvulos, siempre que dichas carreras y programas hayan obtenido acreditación”. Su nuevo artículo 27 ter indica que para efectos de otorgar la acreditación de las carreras de pedagogía, la CNA, en lo que interesa, deberá establecer criterios y orientaciones relativos, a lo menos, a: “i. Procesos formativos, los que deberán ser coherentes con el perfil de egreso definido por la universidad y los estándares pedagógicos y disciplinarios definidos por el Ministerio de Educación y aprobados por el Consejo Nacional de Educación”. Agrega el artículo 27 quáter que la acreditación de las carreras de pedagogía solo podrá ser otorgada por la CNA. A su turno, y en lo que atañe a las potestades que le asisten a la CNA en relación con las anotadas agencias, cabe prevenir que acorde al artículo 34, inciso primero, de la ley N° 20.129, corresponderá a la señalada comisión ‘autorizar y supervisar’ el adecuado funcionamiento de las agencias de acreditación ahí descritas, “sobre la base de los requisitos y condiciones de operación que fije”. Su artículo 35, inciso segundo, dispone que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de acreditación” ahí reseñadas. En este contexto, el Reglamento que Fija el Procedimiento de Autorización para el Funcionamiento de Agencias de Acreditación, Condiciones de Operación y Supervisión, aprobado por la CNA a través de su resolución exenta DJ N° 013-4, de 2014, establece en su artículo 5° las condiciones de operación que deben cumplir las entidades acreditadoras para obtener tal autorización, precisando su numeral 5.5 que aquellas deben suscribir un contrato en el que se fijen los derechos y obligaciones de las partes. Expuesto lo anterior, y en lo que se refiere al conflicto de interpretación acerca de la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la anotada ley N° 20.903, es necesario señalar que su artículo primero transitorio puntualiza que dicho texto legal “entrará en vigencia en la fecha de su publicación, sin perjuicio de lo establecido en los artículos transitorios siguientes”. En tal sentido, el inciso primero de su artículo trigésimo quinto transitorio consigna que “Para las carreras y programas de pedagogía que se encuentren acreditados a la fecha de la publicación de esta ley, se considerará que dicha acreditación se mantiene vigente hasta que se cumpla el período respectivo”. Añade el artículo sexagésimo transitorio que los estándares pedagógicos y disciplinarios de formación inicial docente señalados en el numeral i del artículo 27 ter de la ley N° 20.129 serán elaborados por el MINEDUC y presentados para la aprobación del Consejo Nacional de Educación, en el plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta ley”. Como puede advertirse de la preceptiva transitoria antes reseñada, ella no contempla normas acerca de los procesos de acreditación que se hayan iniciado -y no estén culminados- a la fecha de publicación de la ley N° 20.903, por lo que resulta necesario determinar qué acontece en tal caso. En este aspecto es necesario reiterar que, conforme a la normativa vigente hasta antes de la citada ley modificatoria, las carreras de pedagogía por las que se consulta debían obtener su acreditación por medio de una agencia acreditadora, proceso que requiere la suscripción del pertinente contrato conforme al cual la respectiva institución de educación superior encarga a la agencia las labores propias de ese sistema de validación. Luego, es útil consignar que el artículo 9° del Código Civil establece que la ley solo puede disponer para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo, salvo que una norma de rango legal le confiera expresamente dicho carácter, lo que no se advierte en la especie. Al respecto esta Contraloría General ha resuelto, entre otros, en sus dictámenes N os 14.079, de 1998; 58.896, de 2009 y 29.136, de 2016, que la retroactividad de la ley constituye una excepción dentro de nuestro ordenamiento jurídico, en el cual impera el principio de irretroactividad. Asimismo, se debe considerar que conforme a lo prescrito en el artículo 22 de la Ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes, en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con las excepciones que indica, ninguna de las cuales incide en el caso en comento. En mérito de lo expuesto, en armonía con el criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N os 28.641, de 1986; 11.182, de 1990 y 6.713, de 2000 (relativos a la aplicación del recién trascrito artículo 22), y dado que la modificación legal en estudio entró en vigencia sin establecer alguna regulación especial respecto de los procesos en tramitación a dicha data, corresponde que los procedimientos emanados con ocasión de contratos celebrados hasta la fecha de publicación de la ley N° 20.903 continúen desarrollándose por las agencias. Lo anterior es sin perjuicio de eventuales resciliaciones de tales convenciones, y de la necesaria decisión posterior de la CNA, conforme a lo que se expondrá a continuación. En efecto, desde la entrada en vigencia de la normativa modificada por la ley N° 20.903 la CNA debe, por expreso mandato legal, otorgar la acreditación de las carreras de pedagogía, considerando con tal objetivo siempre los resultados de la tramitación realizada por la respectiva agencia en los procesos iniciados bajo la anterior preceptiva, los que deben ser ponderados como un antecedente para su resolución. No obsta a lo anterior el hecho que el MINEDUC no haya dictado los instrumentos que le compete expedir para estos efectos -cuyo plazo para hacerlo aún no vence-, por cuanto le corresponde a la CNA establecer, en ejercicio de sus atribuciones legales, los criterios y orientaciones para desarrollar los procedimientos de acreditación de los programas y carreras de pedagogía, ya que de otro modo dejaría de cumplir una función que le mandata la nueva preceptiva. Ahora bien, en armonía con el principio de continuidad de la función pública, establecido en los artículos 3° y 28 de la ley N° 18.575, a cuyo amparo los órganos de la Administración deben promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente, la CNA debe adoptar las medidas y acuerdos necesarios tendientes a materializar la obligación antes descrita, tal como se aprecia lo ha hecho en la especie, según lo informado por esa repartición. Así, en base a los criterios transitorios que adopte para tales efectos, la CNA debe desarrollar los procesos iniciados ante ella con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva normativa sobre la materia. Consecuente con lo expuesto, cabe concluir que los aludidos contratos suscritos entre una agencia de acreditación y una institución de educación superior hasta la fecha de publicación de la ley N° 20.903 fueron celebrados bajo la normativa vigente a dicha época, por lo que procede que los procedimientos iniciados con dichos acuerdos de voluntades se desarrollen y concluyan con un pronunciamiento de la respectiva agencia, sin perjuicio de la decisión posterior que debe adoptar la CNA en orden a resolver si otorga o no la pertinente acreditación de los programas y carreras de pedagogía de que se trata, sobre la base de lo obrado por la pertinente entidad acreditadora. Transcríbase al interesado, al Ministerio de Educación y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República