Dictamen N° 2806/2019

N° 2.806 Fecha: 25-I-2019 La Subsecretaría de Bienes Nacionales solicita revisar los términos del dictamen N° 42.084, de 2017, de esta Contraloría General, pues existirían inconvenientes al momento de inscribir regularizaciones efectuadas al amparo del decreto ley N° 2.695, de 1979, ya que algunos Conservadores de Bienes Raíces se habrían negado a esto al no haber claridad de sus alcances, agregando que existiría una excepción fijada en el decreto ley N° 3.516, de 1980, respecto de la cabida de un inmueble para acogerse a tal procedimiento. Por su parte, don Octavio Cornejo Magnani requiere una aclaración del anotado pronunciamiento pues el Conservador de Bienes Raíces de Buin-Paine habría realizado reparos a los procesos de regularización que señala en base a aquél. En similares términos, don Cristian Riquelme Becerra sostiene que ese Conservador estaría desconociendo la autoridad legal que sobre la materia tendría el Ministerio de Bienes Nacionales (MBN), al negarse a inscribir su propiedad, regularizada acorde al decreto ley N° 2.695, añadiendo que dicho dictamen no es aplicable a su caso pues no existe una cesión de derechos referida a un loteo irregular. Se requirió informes a los Ministerios de Bienes Nacionales, de Agricultura y de Vivienda y Urbanismo, al Servicio Agrícola y Ganadero y a la Municipalidad de Paine, quienes se refieren a lo planteado y a otros aspectos relacionados. Como cuestión previa, cabe recordar que el dictamen N° 42.084 concluyó que conforme al decreto ley N° 2.695 no procede la regularización de terrenos particulares que formen parte de loteos irregulares de predios rurales que configuren posibles nuevos núcleos urbanos, en esas zonas, sin someterse a la normativa urbanística que regula tales divisiones. También precisó que de existir un título inscrito referido a la cesión de derechos sobre un terreno en la situación consultada, la posesión material de aquél para los peticionarios emanará de ese título, no siendo posible acogerse al citado procedimiento ya que para acceder a éste, los poseedores deben carecer de tal antecedente. Sobre el particular, según el artículo 1°, letra d), del decreto ley N° 3.274, de 1980 -Ley Orgánica del MBN-, éste es el encargado de aplicar la legislación y controlar la regularización de la posesión de la pequeña propiedad raíz particular y constitución del dominio sobre ella en los casos y condiciones que señala, lo que reitera la letra f) del artículo 2° del decreto N° 386, de 1981, de ese origen, que aprueba su Reglamento Orgánico. En ese ámbito, el artículo 1° del decreto ley N° 2.695, de 1979 -que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella-, precisa que los poseedores materiales de los bienes raíces rurales o urbanos, cuyo avalúo fiscal para el pago del impuesto territorial sea inferior a 800 o a 380 unidades tributarias, que carezcan de título inscrito, podrán solicitar al MBN que se les reconozca como sus poseedores regulares para poder adquirir el dominio por prescripción, según el procedimiento que establece. Sus artículos 7° y 8° puntualizan que esa regularización será aplicable a los inmuebles ubicados en cualquier punto del territorio de la República, salvo excepciones; agregando el artículo 11, en lo pertinente, que cumplidos los trámites que señala y previo informe jurídico, el Servicio -esto es, la Subsecretaría recurrente-, deberá pronunciarse denegando o aceptando la petición presentada. Acorde al artículo 12 dicho procedimiento termina -si no hubiera oposición y previa certificación-, con la dictación de la resolución que ordena la inscripción del inmueble a favor del solicitante en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces competente, debiendo este último, según los artículos 14 y 44, practicar dicha inscripción a requerimiento del Servicio o del interesado, según las indicaciones contenidas en la resolución emitida, dentro del plazo máximo que señala. En armonía con ello, es necesario destacar que el artículo 15 del anotado decreto ley N° 2.695 establece que “La resolución del Servicio que acoja la solicitud se considerará como justo título”. Además, el artículo 31 determina que “No se entenderá que hay división, cuando se solicite de acuerdo con esta ley la regularización de la posesión o la constitución del dominio de un inmueble que forma parte de otro de mayor extensión”. A su vez, el artículo 2° del decreto N° 541, de 1996, del MBN -que reglamenta el señalado decreto ley N° 2.695-, prevé que el Subsecretario de Bienes Nacionales o los funcionarios a quienes este delegue sus atribuciones, podrá dictar todas las resoluciones, diligencias o medidas útiles o necesarias para dar curso progresivo al trámite de regularización de la posesión o rechazar una solicitud. Ahora bien, acorde con la normativa reseñada procede señalar que el decreto ley N° 2.695 contempla un sistema excepcional de regularización que ampara la situación de quienes teniendo la posesión material de una pequeña propiedad raíz rural o urbana carecen de títulos o los tienen imperfectos, a fin de que, cumplidas las exigencias, queden habilitados para adquirir su dominio por prescripción. Asimismo, dispone mecanismos de impugnación y oposición a una regularización, tanto en sede administrativa como judicial. Corresponde agregar que a través de esta vía de excepción no se pueden subsanar situaciones que vulneren la normativa de planificación territorial que regula una determinada zona, tal como se indicó en el dictamen N° 42.084, de 2017, criterio recogido también por el MBN en su Circular N° 1, de 2009, de la Subsecretaría ocurrente, según lo informado por esta última. En este sentido, el artículo 34 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- prescribe que la Planificación Urbana Intercomunal regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas, mediante el Plan Regulador Intercomunal o Plan Regulador Metropolitano, instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y reglamentar dicho avance. Su artículo 55 dispone que fuera de los límites urbanos no se podrá abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, con ciertas salvedades, correspondiendo a la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana. A su turno, su artículo 136 ordena que mientras no se hubieren realizado los trabajos de urbanización exigidos en sus artículos 134 y 135 y en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, no será lícito celebrar cualquier clase de actos o contratos que tengan por finalidad última o inmediata la transferencia del dominio de dichos terrenos. Su artículo 138 especifica las sanciones aplicables al propietario o las personas que pormenoriza, en caso de que realicen actos o contratos que tengan el señalado fin, en los términos que anota y, en su artículo 139, obliga a las municipalidades, los intendentes, gobernadores y los servicios regionales o metropolitano del sector vivienda a ejercer las pertinentes acciones penales cuando tengan conocimiento de la comisión de los delitos ahí descritos. Como se puede advertir, corresponde distinguir entre aquellos inmuebles susceptibles de ser regularizados por aplicación del decreto ley N° 2.695 y los que no caben dentro de ese mecanismo normativo de excepción. Entre los primeros se encuentran aquellos urbanos o rurales cuyo avalúo fiscal no supere el ya señalado, sin que se exija una superficie determinada; que carezcan de título inscrito; que no se trate de loteos irregulares derivados de cesiones de derechos parciales celebradas con intención de evadir el ordenamiento jurídico aplicable y, por último, que los poseedores no se hayan puesto voluntariamente en una situación anómala, sino que su posesión material derive de una ocupación previa sin oposición. Así, tales condiciones deben ser consideradas y ponderadas por el Subsecretario de Bienes Nacionales, o los funcionarios en quienes se delegue ello, como encargado de aplicar la legislación y controlar las regularizaciones de que se trata. Al respecto, es necesario manifestar que la competencia para desarrollar las regularizaciones de que trata el decreto ley N° 2.695 y, por tanto, verificar su aplicación en cada caso, es una atribución del MBN -a través de su Subsecretaría-, constituyendo el acto administrativo emitido por esa autoridad el justo título en base al cual se ordena la respectiva inscripción en el Conservador de Bienes Raíces pertinente. Conforme a lo expuesto, es el Ministerio de Bienes Nacionales quien determina si procede la regularización establecida en el aludido decreto ley N° 2.695, en la medida que los procedimientos instruidos al amparo de dicho texto legal se adecúan a la normativa aplicable, a lo dispuesto en el dictamen N° 42.084, de 2017, y a lo manifestado en el presente oficio, al tratarse de un asunto que compete a dicha autoridad. En el evento que el Conservador de Bienes Raíces respectivo se rehusara a inscribir la regularización en comento, resulta aplicable lo dispuesto en el Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, el cual establece la vía judicial para reclamar de dicha negativa. Acerca de la excepción planteada por la Subsecretaría recurrente contemplada en el decreto ley N° 3.516, de 1980 -que Establece Normas sobre División de Predios Rústicos-, corresponde consignar que su artículo 1° indica que los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores que menciona, podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas. No obstante, su inciso segundo, letra c), establece que tal limitación no será aplicable “Tratándose de las divisiones que deban efectuarse para los efectos de la regularización de la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella en virtud de lo dispuesto en el decreto ley 2.695, de 1979”. Cabe puntualizar que para establecer la pertinencia de la excepción contenida en la mencionada letra c), es indispensable determinar, en primer lugar, si es aplicable o no el decreto ley N° 2.695 para un caso en particular, ya que en la medida que corresponda esa regularización, sería improcedente exigir la cabida mínima señalada, por cuanto aquel cuerpo legal no requiere una superficie determinada para su aplicación y previene que no habría una división predial propiamente tal para estos efectos. En ese entendido, el dictamen cuya aclaración se solicita no ha excluido o restringido la aplicación de esa excepción para los predios a que alude el decreto ley N° 3.516, por cuanto se limitó a sostener que todos aquellos predios que formaban parte de loteos irregulares debían cumplir los requisitos de cabida, pues ellos no podrían acceder al proceso de regularización establecido en el citado decreto ley N° 2.695, debiendo en esas circunstancias verificarse las exigencias que la normativa urbanística fija para su división. Compleméntase, en los términos indicados, el dictamen N° 42.084, de 2017, de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República