Dictamen N° 31441/2020

Nº E31441 Fecha: 31-VIII-2020 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Abogado Secretaria de la “Comisión Especial Investigadora de los actos de CONAF, el Servicio de Impuestos Internos y otros órganos de la Administración del Estado, en relación con los procedimientos de autorización de planes de manejo forestal en las regiones, en los últimos 10 años”, de la Cámara de Diputados, a requerimiento de la presidenta de esa comisión, la Diputada señora Alejandra Sepúlveda Orbenes, solicitando informar si el plazo fijado para que la Corporación Nacional Forestal -CONAF- se pronuncie sobre un plan de manejo forestal es de días hábiles o corridos. En particular, se alude a los planes de manejo de corta de bosques nativos para recuperar terrenos con fines agrícolas. Al efecto, expone que en la discusión parlamentaria ha surgido una duda respecto a si correspondería aplicar, a fin de solucionar el asunto en comento, el inciso segundo del artículo 15 del decreto N° 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura, que señala que el plazo que tendría la CONAF para emitir el pronunciamiento en cuestión es de días corridos, o bien, la norma prevista en el artículo 25 de ley N° 19.880, acorde al cual los plazos de días son de días hábiles, en concordancia con el artículo 62 de la ley N° 20.283. CONAF emitió el informe solicitado. Como cuestión previa, debe considerarse que este Organismo Contralor en el dictamen N° 6.271, de 2020, precisó que la ley N° 20.283, Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, y su reglamento general aprobado por el decreto N° 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura -a diferencia de lo establecido en el decreto ley N° 701, de 1974, que Fija Régimen Legal de los Terrenos Forestales o Preferentemente Aptos para la Forestación, y Establece Normas de Fomento sobre la Materia, y en su reglamento general aprobado por el decreto N° 193, de 1998, de la misma secretaría de Estado-, no contemplan dentro de la obligación de reforestar o regenerar, producto de la acción de corta o explotación del bosque nativo, la opción de sustituir dicha reforestación o regeneración por la recuperación de superficie para cultivos agrícolas. Ello, por cuanto como agrega dicho pronunciamiento, un plan de manejo de corta de bosque nativo para recuperación de terrenos con fines agrícolas, no cumple con el objetivo de la ley N° 20.283, establecido en su artículo 1°, cual es, el de proteger, recuperar y mejorar el bosque nativo para asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental. Precisado lo anterior, cabe recordar que la CONAF es una corporación de derecho privado, sin fines de lucro, constituida por entidades públicas, cuyo objeto es -conforme lo prevé el artículo 3° de sus estatutos aprobados por el decreto N° 728, de 1970, del entonces Ministerio de Justicia-, en general y en lo pertinente, contribuir a la conservación, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. A la referida corporación, conforme con las letras e), f), e i) del artículo 3° de los antedichos estatutos, le compete, en lo que interesa, elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de protección y conservación de los recursos forestales del país; colaborar con los organismos pertinentes en el control del cumplimiento de las disposiciones legales que reglamentan la actividad forestal del país y proponer a las autoridades competentes la implantación de normas reguladoras de la actividad forestal; y cumplir aquellos mandatos que las diversas leyes y reglamentos le asignen. En este orden de ideas, el citado decreto ley N° 701, de 1974 -cuyo texto fue sustituido por el artículo primero del decreto ley N° 2.565, de 1979-, en su artículo 21 dispone que “Cualquier acción de corta o explotación de bosque nativo deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la Corporación. La misma obligación regirá para las plantaciones existentes en terrenos de aptitud preferentemente forestal”. Enseguida, el aludido inciso segundo del artículo 15 del decreto N° 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura, establece que “para pronunciarse sobre la solicitud de plan de manejo, la Corporación tendrá un plazo de 120 días corridos”. Por su parte, el artículo 5° de la referida ley N° 20.283 prescribe que toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en el que se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la CONAF. A su vez, su artículo 2°, N° 18, define, para efectos de esa ley, plan de manejo como aquel “instrumento que, reuniendo los requisitos que se establecen en este cuerpo legal, planifica la gestión del patrimonio ecológico o el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales de un terreno determinado, resguardando la calidad de las aguas y evitando el deterioro de los suelos”, distinguiendo entre dos tipos, el plan de manejo de preservación y el plan de manejo forestal. Continúa dicho precepto, señalando, en lo que interesa, que se tratará de un plan de manejo forestal, “cuando su objetivo sea el aprovechamiento del bosque nativo para la obtención de bienes madereros y no madereros, considerando la multifuncionalidad de los bosques y la diversidad biológica”. El artículo 8° de la ley N° 20.283, establece, por su parte, que “Presentado un plan de manejo a la Corporación, ésta deberá aprobarlo o rechazarlo dentro del plazo de noventa días, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la oficina correspondiente”. Luego, el artículo 6° del citado decreto N° 93, de 2008, que contiene el reglamento de la ley N° 20.283, precisa que “La Corporación deberá pronunciarse sobre la aprobación o rechazo de la solicitud de los planes de manejo, en todo o parte, en un plazo no superior a los 90 días hábiles, contados desde la fecha de ingreso de la solicitud a la Corporación”. Como se puede advertir, tanto en el artículo 21 del aludido decreto ley N° 701, de 1974, como en el artículo 5° de la citada ley N° 20.283, se establece que las acciones de corta de bosque nativo deben ser realizadas previo plan de manejo aprobado por la CONAF. Ahora bien, acorde al artículo 1° del referido decreto ley, este “tiene por objeto regular la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos degradados e incentivar la forestación, en especial, por parte de los pequeños propietarios forestales y aquélla necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio nacional”. A su vez, la ley N° 20.283 -publicada en el Diario Oficial el 30 de julio de 2008-, como ya se precisó en el citado dictamen N° 6.271, de 2020, conforme a su artículo 1°, “tiene como objetivos la protección, la recuperación y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental”. De este modo, es posible apreciar que esta ley posterior -la N° 20.283- tiene un ámbito de aplicación más acotado y especial que el decreto ley N° 701, de 1974, centrándose la primera, específicamente, en aquellas acciones destinadas al resguardo de los bosques nativos, a diferencia del segundo, que contiene una regulación más general, que incluye tanto aspectos de fomento forestal como de protección de suelos. En mérito de lo expuesto, cabe concluir que, por aplicación del principio de especialidad y también en base al criterio de temporalidad, en materia de aprobación de planes de manejo de bosques nativos, debe prevalecer el marco establecido en la mencionada ley N° 20.283, de manera que el plazo que tiene la CONAF para pronunciarse respecto de una solicitud de plan de manejo de un bosque nativo es el de noventa días contado desde la fecha de ingreso de tal petición a dicha corporación, previsto en el artículo 8° de esa ley, sin que resulten aplicables en la materia los términos previstos en el citado decreto ley N° 701, de 1974, y su reglamento. Precisado lo anterior, es necesario puntualizar que de conformidad al artículo 62 de la ley N° 20.283, en todas aquellas materias que no se encuentren expresamente reguladas por dicho texto legal, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la ley Nº 19.880. Pues bien, según se dijo, el artículo 6° del decreto N° 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura, previene que la CONAF debe pronunciarse sobre la aprobación o rechazo de la solicitud de los planes de manejo, en un plazo no superior a 90 días “hábiles”, lo que se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 25 de la ley N° 19.880. En tal sentido, es útil recordar que el citado artículo 25 prescribe, en su inciso primero, que los plazos de días establecidos en esa ley son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos. Así entonces, cabe sostener que el plazo que tiene la CONAF para pronunciarse respecto de una solicitud de plan de manejo de un bosque nativo es el de noventa días hábiles administrativos contado desde la fecha de ingreso de tal petición a dicha corporación. Finalmente, es menester señalar que si bien la jurisprudencia administrativa, contenida en el dictamen N° 77.837, de 2015, ha sostenido, en razón de lo dispuesto en el artículo 2° de la ley N° 19.880, que la CONAF se encuentra al margen de la aplicación de dicho texto legal, esta Contraloría General cumple con precisar que, a partir de la entrada en vigencia de la ley N° 20.283, tal predicamento no rige tratándose de los procedimientos que esa corporación tramita en el marco de este último cuerpo normativo, ya que, según se indicó, acorde a lo ordenado por su artículo 62, la referida ley N° 19.880 se aplica supletoriamente respecto de esos específicos procedimientos. Se complementa, en lo pertinente, el dictamen N° 77.837, de 2015. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República