Dictamen N° 35363/2017

N° 35.363 Fecha: 02-X-2017 El Director del Trabajo solicita la reconsideración del oficio N° 311, de 2017, por el cual la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago se abstuvo de tomar razón de su resolución N° 55, de 2016, que sobresee y aplica la medida disciplinaria de censura a los servidores que indica, por cuanto dicho acto debió ser suscrito por el respectivo director regional. Funda su solicitud en que la Dirección del Trabajo es un servicio público descentralizado y sus directores regionales solo ejercen las funciones que les han sido asignadas o encomendadas por el Director Nacional, entre las cuales no figura la atribución para instruir un sumario administrativo ni para aplicar la respectiva sanción disciplinaria. Como cuestión previa, cabe hacer presente que la señalada sede metropolitana de control invocó en su oficio de representación los artículos 126, 128 y 140 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en concordancia con lo informado por el dictamen N° 25.000, de 2012, de esta Contraloría General, de todo lo cual concluyó que compete a los directores regionales de los servicios nacionales desconcentrados -calidad que poseen los directores regionales del trabajo-, disponer la instrucción de investigaciones sumarias o sumarios administrativos por hechos acontecidos en esas unidades, y aplicar las medidas disciplinarias al personal de su dependencia, con excepción de la destitución. Sobre el particular, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, define a la Dirección del Trabajo como “un Servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría de Trabajo”. Agrega su artículo 18 que esa dirección ejercerá sus funciones por medio de inspecciones provinciales, departamentales y comunales que determine el director. Su artículo 20 precisa que los inspectores del trabajo tendrán en su jurisdicción las mismas facultades que el director en lo que respecta a la aplicación de la legislación social, salvo en las que le son privativas. Por su parte, el artículo 1° del decreto N° 60, de 1984, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social creó “Direcciones Regionales del Trabajo en cada una de las regiones del país”. Añade su inciso segundo, en lo pertinente, que “Para tal efecto, las actuales Inspecciones Provinciales del Trabajo con asiento en las respectivas capitales de región pasarán a denominarse Direcciones Regionales del Trabajo, sin perjuicio de aquéllas que el Director del Trabajo estime necesario denominar como tales en la Región Metropolitana”. A su turno, cabe recordar que el artículo 1° de la ley N° 19.240 -que sustituye plantas de personal de la dirección del trabajo-, contempla 13 cargos de directores regionales en el estamento directivo de esa repartición. Por último, acorde con el artículo 2° del decreto ley N° 3.551, de 1980 -que fija normas sobre remuneraciones y sobre personal para el sector público-, la Dirección del Trabajo es una institución autónoma, con personalidad jurídica, de duración indefinida, que se relaciona con el Ejecutivo a través del ministerio del cual depende y se relaciona en la actividad. Precisado el marco normativo orgánico que rige a la Dirección del Trabajo, cabe señalar que la uniforme jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control manifestada, entre otros, en sus dictámenes N os 7.597, de 1985; 41.721, de 1996; 1.074, de 2000; 1.584, de 2004 y 53.633, de 2012, ha reconocido que aquella repartición tiene la naturaleza jurídica de servicio público descentralizado. En ese contexto, conviene señalar que el artículo 29 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que los servicios públicos descentralizados actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio propios que la ley les asigne, quedando sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del respectivo ministerio. Luego, su artículo 33 precisa que “sin perjuicio de su dependencia jerárquica general, la ley podrá desconcentrar, territorial y funcionalmente, a determinados órganos”, y añade, en lo que interesa, que la primera, esto es, la desconcentración territorial, “se hará mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director Regional, quien dependerá jerárquicamente del Director Nacional del servicio”. En este punto conviene señalar que, contrariamente a lo que se desprende de los argumentos esgrimidos por la Dirección del Trabajo, la descentralización de un órgano no se opone a su desconcentración territorial, por lo que un servicio descentralizado puede a su vez ser desconcentrado territorialmente. En efecto, en tal situación se encuentran, a modo ejemplar, el Servicio Nacional de la Discapacidad (artículo 61 de la ley N° 20.422); el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (artículo 1° de la ley N° 19.891); la Superintendencia de Educación (artículo 47 de la ley N° 20.529); el Servicio Nacional del Consumidor (artículo 57 de la ley N° 19.496) y la Defensoría Penal Pública (artículo 1° de la ley N° 19.718). Por ello, y atendida la preceptiva que rige a la Dirección del Trabajo, no cabe duda que ésta es una entidad descentralizada y, asimismo, desconcentrada territorialmente. Establecido lo anterior, conviene recordar que el artículo 128 de la ley N° 18.834 prevé que “Si la naturaleza de los hechos denunciados o su gravedad así lo exigiere, a juicio de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, se dispondrá la instrucción de un sumario administrativo”. En idéntica línea de distribución de competencias, el inciso primero de su artículo 129 señala, en lo que interesa destacar, que “El sumario administrativo se ordenará por el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda”. Asimismo, el inciso primero de su artículo 140 dispone que “Emitido el dictamen, el fiscal elevará los antecedentes del sumario al jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según el caso, quien resolverá en el plazo de cinco días, dictando al efecto una resolución en la cual absolverá al inculpado o aplicará la medida disciplinaria, en su caso. Tratándose de la medida de destitución, los antecedentes se elevarán a la autoridad facultada para hacer el nombramiento”. Como se aprecia de la normativa expuesta el legislador ha radicado expresamente en los directores regionales de los servicios nacionales desconcentrados la facultad de instruir sumarios administrativos y de afinarlos mediante un sobreseimiento o absolución, o imponiendo alguna medida disciplinaria, con excepción de la destitución, cuya aplicación compete a la autoridad nacional correspondiente. En este orden, en nada altera lo anterior la existencia de actos administrativos en virtud de los cuales el director nacional delegue determinadas funciones en los directores regionales del pertinente organismo, toda vez que éstas deben considerarse complementarias de aquellas que han sido asignadas por la ley. En el mismo sentido, y atendida la superior jerarquía normativa de un precepto de rango legal en relación con un acto administrativo, no es procedente entender que si la potestad no ha sido expresamente delegada por el jefe superior del servicio, la autoridad dependiente no la posea aun cuando ésta le haya sido entregada por ley, como acontece en la especie con los artículos 129 y 140 del Estatuto Administrativo. Lo anterior es concordante con lo señalado en el dictamen N° 12.034, de 2002, de este origen, en orden a que no procede que las referidas atribuciones para instruir y resolver procedimientos disciplinarios sean delegadas en los directores regionales, comoquiera que el señalado texto estatutario ya les ha conferido dichas facultades en forma directa. En mérito de lo expuesto, cabe concluir que los directores regionales de la Dirección del Trabajo son quienes deben ordenar la instrucción de los procedimientos disciplinarios por hechos ocurridos dentro de su territorio, así como sobreseerlos, absolver a los inculpados y aplicar las medidas disciplinarias que no consistan en la destitución, a menos que esta última les haya sido expresamente delegada. Por tanto, se rechaza la solicitud de reconsideración del criterio contenido en el oficio N° 311, de 2017, de la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, sin perjuicio de hacer presente que sus conclusiones, complementadas con lo expuesto en el presente dictamen, deberán ser seguidas por esa Dirección del Trabajo, en lo sucesivo, en todos los procedimientos disciplinarios que ordene y que afine. Finalmente, se remite a la citada sede regional de control la resolución N° 55, de 2016, del Director del Trabajo y sus antecedentes, para los fines que correspondan. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República