Dictamen N° 37328/2016

N° 37.328 Fecha: 19-V-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Pudahuel solicitando la reconsideración del Informe Final N° 589, de 2015, sobre auditoría a las contrataciones a honorarios con cargo a la cuenta presupuestaria 21.04.004 efectuada en esa entidad edilicia, en cuanto a las observaciones relativas a que las labores realizadas por el personal vinculado bajo esa modalidad en el programa denominado “Mejoramiento de áreas verdes de la comuna y ejecución de otras tareas a fines” y los servicios de “encuestador”, “apoyo administrativo” y “apoyo en terreno” de los programas de “Estratificación social”, “Sistema de protección social” y “Entrega de información de interés a la comunidad”, respectivamente, corresponden a tareas propias del municipio, por las razones que serán detalladas en el presente oficio. Por otra parte, el anotado órgano comunal solicita un pronunciamiento respecto de si es posible contratar, mediante código del trabajo y vía inversión propia, servidores para desarrollar programas similares a los financiados por el gobierno central o regional. Sobre el particular, el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que Determina Clasificaciones Presupuestarias-, prevé que las prestaciones de servicios en programas comunitarios “Comprende la contratación de personas naturales sobre la base de honorarios, para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia”. Como es posible advertir, los gastos comprendidos en el aludido ítem son aquellos que derivan de las contrataciones a honorarios de personas naturales que tengan por objeto la prestación de servicios que reúnan las siguientes características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y c) que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, ejecutados en cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 4° de la ley N° 18.695 (aplica dictamen N° 31.394, de 2012). De esta manera, y en lo que concierne a la presentación en estudio, que los servicios convenidos sean ajenos a la gestión administrativa interna de la municipalidad implica que su procedencia dependerá de que ellas se encuentren debidamente acotadas al desarrollo de actividades específicas que se establezcan en el programa comunitario y que estas no importen el desempeño de tareas que permanentemente deben cumplir los municipios a través de sus funcionarios (aplica dictamen N° 27.757, de 2016). Así, los contratos a honorarios cuyos desembolsos se efectúen con cargo a la referida asignación 004, no podrán significar en modo alguno cubrir posibles carencias de personal en las entidades edilicias para cumplir las funciones regulares propias de su gestión (aplica dictamen N° 60.469, de 2008). Puntualizado lo anterior, para los efectos de determinar si la entidad edilicia recurrente se ajustó a derecho al realizar las contrataciones respectivas bajo la referida modalidad de programas comunitarios, es necesario dilucidar si los servicios que se acordaron reúnen las condiciones generales para ello y, en particular, si son ajenos a la gestión administrativa interna del órgano comunal. En primer lugar, el anotado municipio solicita la reconsideración de la observación contenida en el título II, “Examen de la Materia Auditada”, punto N° 4, “Honorarios por prestaciones de servicios en programas comunitarios que no cumplen con las condiciones establecidas en el decreto N° 854 de 2004, del Ministerio de Hacienda”, acápite 4.2, “Labores correspondientes a la gestión interna municipal”, letra b) “Mejoramiento de áreas verdes de la comuna y ejecución de otras tareas a fines” relativa a que las labores realizadas por el personal vinculado bajo esa modalidad para desempeñarse en el aludido programa corresponde a tareas propias del municipio. Lo anterior, en atención a que, en su opinión, la jurisprudencia de este Organismo de Fiscalización, contenida en los dictámenes N°s. 31.394 y 73.808, ambos de 2012, resolviendo una situación similar a la observada en esta oportunidad, lo habría permitido. Al respecto, es del caso recordar que los referidos pronunciamientos, aplicando la jurisprudencia vigente sobre la materia, señalaron, en síntesis, cuales eran los requisitos que se debían cumplir para que la Municipalidad de Conchalí pudiese disponer contrataciones a honorarios para la prestación de servicios en programas comunitarios tendientes al cumplimiento de la labor de recuperación de las áreas verdes de la comuna -dañadas por el acopio de escombros producidos con ocasión del terremoto de 2010- y ser imputados a la glosa de que se trata, es decir, que sean ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de la municipalidad y que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en los ámbitos que se señalan o para enfrentar situaciones de emergencia, sin que hubiese afirmado, como parece entender la citada entidad edilicia, que se habilitaba tal contratación para realizar las tareas de mantención de áreas verdes, toda vez que, de acuerdo a lo establecido en los artículos 3°, letra f), y 25, letra c), de la ley N° 18.695, estas constituyen una labor específica de la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato. Ahora bien, en la especie, este Organismo de Fiscalización mediante la auditoría que dio origen al informe final cuya reconsideración se solicita, constató que los servicios prestados a través del anotado programa comunitario no reunían los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para ser imputado su gasto a la cuenta 21.04.004, puesto que las tareas contratadas constituyen labores de mantención de áreas verdes propias de la gestión interna del órgano comunal, conforme a lo preceptuado en los precitadas disposiciones de la ley N° 18.695, y en el artículo 18 del reglamento de “Organización interna de la I. Municipalidad de Pudahuel”, cuyo texto refundido se encuentra aprobado por decreto N° 2.807, de 2014. Luego, dado, por una parte, que no correspondió que la contratación de personal para su ejecución fuese imputada a la cuenta presupuestaria 21.04.004, puesto que las anotadas tareas constituyen una función regular propia de la gestión municipal -y ello solo es procedente tratándose de labores ajenas a la gestión administrativa interna de la entidad edilicia-, y, por otra, que en esta oportunidad el anotado órgano comunal no ha adjuntado nuevos antecedentes sobre este punto que permitan subsanar la referida observación, procede mantenerla. En segundo lugar, la entidad edilicia recurrente solicita se levante la objeción contenida en el referido título II, punto N° 4, acápite 4.2, letra a) “Labores para gestión administrativa municipal”, que observó que 10 servidores fueron contratados para desempeñar funciones propias de la gestión administrativa municipal situación que no se ajusta a los requisitos establecidos en la normativa presupuestaria vigente para los gastos de prestaciones de servicios en programas comunitarios, puesto que, estima, no corresponde que se consideren funciones propias del municipio aquellas desarrolladas por servidores para la ejecución de programas encomendados por otros entes públicos. Sobre el particular, es del caso señalar que el artículos 3° y 4° de la ley N° 18.695 autorizan a las municipalidades para que en el ámbito de su territorio, puedan desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, las funciones relacionadas con las materias que dicha disposición indica. En este contexto, los órganos comunales suscriben convenios con diferentes entidades públicas con el objeto de cumplir con las tareas que les ha entregado el ordenamiento jurídico, contando para ello con distintos sistemas para proveerse de mano de obra -uno de los cuales es la contratación por la vía de los honorarios-, los que deberán sujetarse estrictamente a la normativa que regula ese tipo de contratación. Luego, si la entidad edilicia decide para el cumplimiento de sus fines implementar programas comunitarios conjuntamente con otras reparticiones públicas, será necesario que los servicios contratados por el municipio para su realización reúnan la totalidad de las exigencias requeridas por el ordenamiento jurídico para que proceda su imputación a la cuenta 21.04.004. Ahora bien, en la especie, este Organismo de Fiscalización al realizar la auditoría de que se trata, constató que la Municipalidad de Pudahuel contrató en el marco de programas comunitarios a servidores para desempeñar labores consistentes en la aplicación de la ficha de protección social; recepción, despacho y archivo de documentos y atención de público; y entrega de volantes a la comunidad, todas funciones que se encuentran entregadas a la Secretaría Comunal de Planificación y a la Dirección de Desarrollo Comunitario en los artículos 14 y 15, del reglamento de “Organización interna de la I. Municipalidad de Pudahuel”, cuyo texto refundido se encuentra aprobado por decreto N° 2.807, de 2014, por lo que aquellas no constituyen labores ocasionales o transitorias, sino permanentes y regulares de la entidad edilicia, por lo cual no han debido imputarse al referido ítem. Por consiguiente, debe mantenerse la observación contenida en el citado Informe Final N° 589, de 2015. Finalmente la entidad edilicia solicita un pronunciamiento respecto de si es posible contratar, mediante código del trabajo y vía inversión propia, servidores para desarrollar programas similares a los financiados por el gobierno central o regional. Al respecto, cumple con manifestar que este Organismo de Fiscalización debe abstenerse, por el momento, de emitir un pronunciamiento sobre este punto, por cuanto, en esta oportunidad el municipio no aporta antecedentes suficientes para determinar a qué programas se refiere, las características de los mismos, la normativa que los rige, ni se acompaña el informe jurídico de rigor, aspectos que resultan esenciales para evaluar las posibles medidas a adoptar con respecto a lo que consulta. Transcríbase a la Subdivisión de Auditoría de la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República