Dictamen N° 38056/2012

N° 38.056 Fecha: 26-VI-2012 El Ministerio de Salud solicita un pronunciamiento que determine si tratándose de las actividades que desarrollan los establecimientos municipales de atención primaria de salud, es aplicable lo dispuesto en el artículo 13 del Código Sanitario, en cuya virtud si existe negligencia grave de un municipio en el cumplimiento de sus obligaciones sanitarias específicas, el Presidente de la República puede transferir el ejercicio de las funciones respectivas a los servicios de salud, en los términos que ese precepto indica, lo cual a su juicio sería procedente. Al efecto aduce, en síntesis, que esas entidades municipales son organismos ejecutores de planes y programas de salud a cuyo respecto el Ministerio recurrente tiene tuición, como entidad rectora del sector, y a través de los cuales se concreta la protección constitucional consagrada en el artículo 19, N° 9, de la Carta Fundamental y las garantías explícitas que contempla la legislación sanitaria, sobre calidad, acceso y oportunidad de las prestaciones, añadiendo que, en definitiva tales establecimientos fueron entregados a los municipios con el preciso objeto de obtener un adecuado desarrollo de la atención de salud en el nivel primario y que si no se cuenta con la aplicación del precitado artículo 13, para controlar lo anterior, se pone en riesgo la salud de los beneficiarios. Requerido su informe, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública expresa que si bien concuerda en que las municipalidades son órganos ejecutores en la forma consignada por el peticionario, estima que, por las razones que señala, el mencionado artículo 13 no sería aplicable a aquellas actividades de salud que a la época de dictación del Código Sanitario no correspondían al ámbito de competencia de los municipios. En relación con el asunto planteado debe anotarse, en primer término, que el artículo 13 del Código Sanitario -ubicado en su título preliminar, párrafo III, sobre atribuciones y obligaciones sanitarias de las municipalidades-, establece que “en caso de negligencia grave de una municipalidad en el cumplimiento de sus obligaciones sanitarias específicas, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 165, el Presidente de la República podrá transferir, por períodos que no excedan de dos años, el cumplimiento de tales obligaciones al Servicio Nacional de Salud, a costa de la municipalidad respectiva, con acuerdo previo del Ministerio del Interior”. Al tenor del artículo 4° del citado texto legal “a las municipalidades corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 105 de la Constitución Política del Estado y las disposiciones de este código”. A su vez el artículo 11 del mismo cuerpo normativo previene que, sin perjuicio de las atribuciones que competen al Servicio Nacional de Salud, corresponde a las municipalidades, en el orden sanitario, las facultades que enumera, relativas, entre otras, a la limpieza y seguridad de los sitios públicos, a la recolección y eliminación de basuras o desperdicios en la vía urbana, al control de las condiciones sobre higiene y seguridad previstas en la Ordenanza General de Construcciones y Urbanización, al establecimiento de plazas, parques o locales públicos de recreo o juego, así como baños y servicios higiénicos, y a la conservación y limpieza de canales, acequias y bebederos. Por otra parte, cabe manifestar que con arreglo a lo previsto en el artículo 38 del decreto ley N° 3.063, de 1979, según su texto vigente a la sazón, y en el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, las municipalidades tomaron a su cargo la administración de los servicios de atención primaria, que con anterioridad ejercía el Ministerio de Salud. Ahora bien, del análisis de la preceptiva que rige la cuestión consultada y considerando, en particular, las reglas inherentes a las atribuciones que actualmente poseen los municipios en materia de salud, y el régimen jurídico especial a que se encuentra adscrita la operación de los establecimientos de atención primaria de salud municipal, esta Contraloría General ha llegado a la conclusión de que el artículo 13 del Código Sanitario no es aplicable a las acciones que ejecutan tales establecimientos. Al efecto, ha tenido presente que de acuerdo con el artículo 4° del código en referencia, publicado el 31 de enero de 1968, las acciones que en esa época competían a los municipios en el campo sanitario, se referían a las previstas en el artículo 105 de la Constitución Política de 1925 -que concernían a “cuidar de la política de salubridad, comodidad, ornato y recreo” y que actualmente no contempla la Carta Fundamental vigente- y a las del artículo 11 del código aludido que, en armonía con el precepto anterior recaían, básicamente, en asuntos de limpieza, higiene, seguridad y recreo en los espacios públicos. De esta manera, la regla del artículo 13 en comento fue concebida para un ámbito de participación de las municipalidades en la actividad sanitaria mucho más restringido que el de las acciones de salud que en la actualidad pueden desarrollar los municipios -según lo previsto en el artículo 4°, letra b), de la ley N° 18.695-, y que el de las prestaciones que directamente pueden gestionar tratándose de los servicios traspasados, las cuales se rigen por una normativa particular que en el caso de la atención primaria, la integran, además del decreto ley N° 3.063 y el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, ya señalados, el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, sancionado por la ley N° 19.378, preceptivas que contemplan sus propias disposiciones relativas a la supervigilancia técnica y fiscalización de parte de entidades especializadas. En estas condiciones y atendido que el concepto de obligaciones sanitarias específicas que emplea el antedicho artículo 13 del código del ramo, está estrechamente relacionado con los asuntos de orden sanitario que define ese texto legal en sus artículos 4° y 11, no procede entender que aquel pueda extenderse a las nuevas y distintas funciones que otros textos legales han entregado a las municipalidades con posterioridad a la dictación de ese código. Por último, cabe señalar, a mayor abundamiento, que la hipótesis contraria, que importaría transferir el cumplimiento de dichas obligaciones hasta por dos años al servicio de salud respectivo, es inconciliable con el carácter definitivo e irrevocable que tiene el traspaso de los servicios de atención primaria a las municipalidades, tal como lo ha resuelto una reiterada jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 37.325, de 1997, y 17.183, de 1998. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante