Dictamen N° 39590/2010

N° 39.590 Fecha: 15-VII-2010 Mediante oficio N° 375-2010, de 6 de julio de 2010, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido informe en relación al recurso de protección interpuesto por don Roberto Sandoval Fuentealba y otros, en contra del Contralor General de la República y que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 2.774-2010. El recurso de protección mencionado impugna el dictamen N° 27.314, de 20 de mayo de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, porque a juicio de los recurrentes en él se establece una diferencia arbitraria y un trato desigual ante la ley, respecto de los funcionarios de Gendarmería de Chile, al establecer que el criterio contenido en el oficio N° 57.424, de 2009, de este Órgano de Control, no afectará las obligaciones contraídas por los funcionarios con anterioridad a su emisión, rigiendo sólo respecto de los nuevos compromisos financieros adquiridos con posterioridad a la dictación de dicho pronunciamiento. I.- LOS HECHOS. En relación a la materia planteada, para mejor comprensión de V.S. Iltma. es necesario consignar una relación de los hechos que motivaron la emisión del mencionado pronunciamiento, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo que a juicio de esta Entidad Contralora hacen inadmisible la acción de protección impetrada o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. En primer término, cabe señalar que a través del dictamen N° 57.424, de 19 de octubre de 2009, este Organismo en uso de las facultades que le confiere la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, reconsideró la interpretación vigente respecto de los descuentos a que se refiere el artículo 96 de la ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, estableciendo que dicha norma contiene sólo dos clases de descuentos que se pueden efectuar a las remuneraciones de los trabajadores, los de carácter obligatorio y los de carácter voluntario, no correspondiendo incluir en la primera categoría a aquéllos originados en obligaciones contraídas por los funcionarios con determinadas instituciones e intermediados por los servicios de bienestar o por las asociaciones de funcionarios, pues éstas son voluntarias y quedan afectas al límite del 15 por ciento de la remuneración del trabajador establecido en la citada norma estatutaria. Por su parte, el oficio N° 27.314, de 20 de mayo de 2010, precisó en relación a la época de vigencia del referido dictamen N° 57.424, de 2009, que con el objeto de no alterar situaciones y actuaciones jurídicas ya constituidas bajo el amparo de la jurisprudencia anterior, el cambio de criterio contenido en este último pronunciamiento regiría hacia el futuro, no pudiendo, por ende, afectar los compromisos financieros adquiridos entre los servidores públicos y las aludidas entidades acreedoras, e intermediados por las respectivas asociaciones de funcionarios o los servicios de bienestar, con anterioridad a su emisión. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. A) ASUNTO DE LATO CONOCIMIENTO. En este punto, es oportuno señalar que los recurrentes, al impugnar el dictamen N° 27.314, de 2010, de esta Contraloría General, por esta vía cautelar, persiguen dejar sin efecto a su respecto el referido pronunciamiento, por lo que su pretensión, en definitiva, y aunque no lo señalen expresamente, consiste en que se ponga término a los descuentos remuneratorios que les afectan y que se efectúan de acuerdo a condiciones pactadas en contratos voluntariamente celebrados por ellos. De este modo, es dable advertir que, en el fondo, pretenden modificar tales convenios, lo que escapa de la finalidad propia del recurso de protección, cual es, cautelar los derechos constitucionalmente garantizados. En ese sentido, de corresponder eventualmente esta materia a los tribunales de justicia, ello sería objeto, en cualquier caso, de un juicio de lato conocimiento. B) DERECHO INDUBITADO. En este punto debe señalarse que el recurso de protección, por su propia naturaleza cautelar, requiere de derechos indubitados, es decir, “que no admitan dudas”, según la acepción que de esta palabra da el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Así lo han manifestado expresamente, por citar algunos ejemplos, la sentencia de la Corte de Apelaciones de Rancagua, de 12 de febrero de 2008, Rol N° 1209-2007, y la sentencia de la Corte Suprema, de 7 de febrero de 2008, Rol N° 112-2008. Esta circunstancia no se cumple en la especie, porque si nos preguntamos en este caso cuál es el derecho indubitado al que debe brindársele protección, llegamos a la conclusión que éste no existe, por cuanto los recurrentes pretenden utilizar esta acción de naturaleza cautelar para afectar los derechos de terceros, modificando un convenio válidamente suscrito entre dichos funcionarios y las respectivas entidades acreedoras. Por lo demás, el dictamen impugnado lo único que ha hecho es explicitar una regla que constituye un principio general del derecho que indica que los cambios interpretativos rigen sólo para el futuro, no teniendo efectos retroactivos como pretenden los recurrentes al intentar el presente recurso. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante lo anterior, esta Contraloría General considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. En primer término, es útil señalar que de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política de la República, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, que como consecuencia de ello derive en la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por los recurrentes. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 27.314, DE 2010. En este tópico, es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, supuesto que no ha ocurrido en relación a la emisión del dictamen N° 27.314, de 2010, por parte de esta Contraloría General. Para comprobar tal aseveración, resulta pertinente referirse tanto a las atribuciones de esta Entidad de Fiscalización para emitir dicho pronunciamiento, como al cumplimiento de los requisitos de validez del mismo. A este respecto, cabe anotar que la facultad de este Organismo de Control para emitir dictámenes emana de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de la citada ley N° 10.336, en sus artículos 5°, 6° y 9°. El artículo 98 de la Carta Fundamental encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñar las demás funciones que le encomiende su ley orgánica. Por su parte, la señalada ley N° 10.336, prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo y con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización, tal como ocurre en la especie. De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento en cuestión se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, especialmente, en lo referido a la preceptiva que regula los descuentos que pueden efectuarse a las remuneraciones de los funcionarios públicos regidos por el Estatuto Administrativo. Debe destacarse, además, que la actuación de esta Entidad de Fiscalización al emitir el dictamen recurrido, se ha ajustado estrictamente al ordenamiento jurídico, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que el aludido pronunciamiento tenga plena eficacia. En este orden de ideas, esa Iltma. Corte, en la sentencia de 20 de abril de 2006, en la causa Ingreso Corte N° 8317-2005, confirmada por la Corte Suprema, expresó en el considerando 13° “Que de acuerdo a lo expuesto en los fundamentos precedentes”, el dictamen “en que incide el presente recurso fue emitido por la Contraloría General de la República en uso de sus atribuciones legales y en materia de su competencia, pues corresponde precisamente a ese Órgano Contralor del Estado verificar el examen de la legalidad y constitucionalidad de los actos de la Administración”. Finalmente, sólo cabe agregar que la actividad dictaminadora de esta Entidad de Control cuando interpreta una norma jurídica, practicada dentro de sus facultades y de acuerdo a la preceptiva adecuada al caso en estudio, no puede estimarse generadora de un vicio de legalidad, sobre todo en asuntos en los que ya existe una interpretación vigente, como ocurre en la especie, en que la Contraloría General ha definido que los cambios de jurisprudencia rigen hacia el futuro, no pudiendo tener efecto retroactivo, lo que puede corroborarse, entre otros, en los dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007, y 17.719, de 2008, de este Organismo Fiscalizador . En conclusión, no hay ilegalidad en el dictamen impugnado. B) EL DICTAMEN N° 27.314, DE 2010, NO ES ARBITRARIO. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto la potestad dictaminante de esta Contraloría General es de naturaleza interpretativa, cuyo ejercicio comprende el análisis jurídico de normas constitucionales, legales y reglamentarias relativas tanto a la competencia como a las atribuciones de la autoridad que emite un acto administrativo y, por cierto, implica realizar un riguroso análisis e interpretación tendiente a determinar el sentido y alcance de las disposiciones que regulan las materias que le corresponde fiscalizar. Por lo demás, el criterio contenido en el citado dictamen es el que se ha aplicado invariablemente por este Organismo Contralor a otras personas en casos análogos. De tal forma se descarta también cualquier indicio de discriminación arbitraria en el trato dado a los recurrentes por la Contraloría General. En consecuencia, esa Iltma. Corte debe desestimar la acción cautelar de la especie, por cuanto el pronunciamiento recurrido no ha constituido una actuación arbitraria. C) SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DICTAMINADORA EN EL CASO DEL RUBRO Y LA VIGENCIA DE LOS DICTÁMENES EMANADOS DE ESTA CONTRALORÍA GENERAL. Aclarado que, en la especie, esta Contraloría General se ha limitado a ejercer sus facultades privativas en materia dictaminadora, concretamente en cuanto a la correcta interpretación y aplicación de las normas estatutarias que rigen a los funcionarios públicos, conviene ahora revisar el régimen jurídico de tal atribución a fin de demostrar que en la especie, se ha actuado conforme a derecho. A este respecto, cabe señalar que el dictamen impugnado de ninguna manera ha establecido diferencias arbitrarias e ilegales entre los funcionarios de Gendarmería de Chile, ni entre los funcionarios públicos en general, por cuanto lo único que hizo fue precisar la época de vigencia del dictamen N° 57.424, de 2009, que reconsideró el criterio vigente en la materia. En este contexto normativo, y atendido que la Contraloría General tiene el deber de determinar la correcta interpretación de la ley, ya sea de oficio o a petición de parte, puede reconsiderar un criterio jurisprudencial asentado si, como resultado de un nuevo estudio del problema y sobre la base de mayores antecedentes o circunstancias inexistentes o desconocidas en su oportunidad, adquiere la plena convicción de que el asunto debe resolverse de manera diferente. En tales casos así calificados, es posible cambiar la original interpretación de una norma legal mediante la emisión de un nuevo dictamen que reconsidera la doctrina anteriormente sustentada. Ahora bien, tal como ya se precisara, para determinar la época de vigencia del dictamen N° 57.424, de 2009, se aplicó la uniforme jurisprudencia administrativa existente, que indica que los cambios jurisprudenciales rigen sólo para el futuro y no tienen efecto retroactivo. Al respecto, es necesario expresar, tal como se ha sostenido por este Organismo Contralor, entre otros, a través de los citados dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007, y 17.719, de 2008, que si bien los pronunciamientos que conforman la jurisprudencia administrativa se limitan a dilucidar los efectos producidos por una norma anterior, de modo que la norma interpretada y el dictamen constituyen un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta, produciendo sus efectos desde la fecha de vigencia de la disposición interpretada, situación diversa acontece con los cambios de jurisprudencia, cuando nuevos estudios o antecedentes autorizan una modificación interpretativa, ya que en resguardo del principio de certeza y seguridad jurídica, el nuevo criterio sólo se aplica hacia el futuro, sin afectar las situaciones particulares constituidas durante la vigencia de la doctrina que ha sido sustituida por el nuevo pronunciamiento. Lo anterior, como se dijera, no constituye ninguna novedad en la materia, sino que es el fruto de la aplicación jurisprudencial uniforme que frente a un cambio de interpretación y por primordiales razones de certeza y seguridad jurídica no puede afectar situaciones ya constituidas al amparo de una interpretación anterior, como lo son, en este caso, las obligaciones contraídas con anterioridad al 19 de octubre de 2009, fecha de emisión del precitado dictamen N° 57.424, aplicándose tal interpretación tanto respecto de aquellos funcionarios que motivaron dicho pronunciamiento, como a todos aquellos servidores públicos que se encuentren en la situación a que se refiere la norma interpretada, de manera que en caso alguno se ha producido una desigualdad ante la ley como lo sostienen los recurrentes. El criterio sustentado resulta del todo relevante si se tiene en consideración que no es lícito afectar los derechos de terceros por medio de un cambio de interpretación de una norma estatutaria, ya que las entidades acreedoras involucradas celebraron los contratos respectivos en consideración a que las cuotas pactadas serían descontadas por los servicios públicos de la remuneración mensual del funcionario, lo que ciertamente constituye una garantía en relación a la certeza de su pago. Por lo tanto, si el cambio de jurisprudencia rigiera con efecto retroactivo, como lo pretenden los requirentes, claramente se afectarían los derechos de las aludidas entidades que, en consideración a una determinada modalidad de pago pactada voluntariamente por las partes, otorgaron tales acreencias. En efecto, no puede desconocerse que la referida modalidad de pago de las obligaciones contraídas por los funcionarios, ha constituido un elemento esencial y determinante para que tales instituciones consintieran en el otorgamiento de los mismos. Por otra parte, desde el punto de vista de los servidores públicos, cabe señalar que al momento de contraer voluntariamente las referidas obligaciones estaban en conocimiento que las cuotas respectivas serían descontadas de sus remuneraciones por la entidad pública para hacer pago de ellas a las correspondientes instituciones acreedoras, de manera que en ningún caso se les ha afectado la garantía de la igualdad ante la ley, como lo sostienen en el presente recurso. En otro orden de consideraciones, es útil recordar que el artículo 1545 del Código Civil expresa que “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”. Esta fuerza vinculante, según lo dispuesto en el artículo 1546 del Código Civil, se hace extensiva no sólo a lo expresamente pactado en el contrato, sino también a las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley o la costumbre pertenecen a ella. Es así como el cambio de jurisprudencia de la especie en caso alguno podría afectar un contrato legalmente celebrado entre las referidas entidades acreedoras y los funcionarios públicos, y tampoco constituye uno de los supuestos que establece el aludido artículo 1545 para su invalidación, debiendo agregarse que tales convenciones sólo pueden ser modificadas por el consentimiento mutuo de las partes. Asimismo, es del caso manifestar que acorde con el artículo 6° de la aludida ley N° 10.336, la Contraloría General de la República no puede por la vía de la interpretación administrativa alterar contratos suscritos entre terceros, como ocurre con los acuerdos de voluntades de la especie, por lo que, en caso de existir controversia, que haga necesario definir el sentido y alcance de sus cláusulas, debe ser resuelta de común acuerdo por los contratantes o bien, sometida al conocimiento y resolución de los Tribunales de Justicia, tal como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa de este Organismo contenida, entre otros, en el dictamen N° 42.701, de 2008. D) GARANTÍA CONSTITUCIONAL SUPUESTAMENTE VULNERADA. Del análisis del texto del recurso deducido puede observarse que en ninguna parte se establece cuáles son las garantías constitucionales que se estiman infringidas y que son susceptibles de cautelar a través del recurso de protección. Asimismo, tampoco se expresa cómo el acto que se supone ilegal y arbitrario afectaría tales garantías, ya que los recurrentes sólo se limitan a señalar que el aludido dictamen N° 27.314, de 2010, en su último párrafo, establece una diferencia arbitraria y una desigualdad ante la ley para los funcionarios públicos de Gendarmería de Chile, respecto de la aplicación del artículo 96 de la ley citada ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, por lo que el libelo de autos no cumple con requisitos esenciales para ser acogido. No obstante lo anterior, y en el evento que V.S. Iltma. estime que la garantía infringida a que se refieren los peticionarios es la del artículo 19 N° 2, de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a la igualdad ante la ley, cabe manifestar que aquélla debe ser entendida como una igualdad jurídica que impide que en los textos legales o reglamentarios, o que en las aplicaciones que hagan de éstos las autoridades establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a los otros en iguales circunstancias. A este respecto, los recurrentes estiman, al parecer, vulnerada la señalada garantía atendido que la Contraloría General ha manifestado a través del dictamen recurrido que el criterio contenido en el indicado dictamen N° 57.424, de 2009, regirá sólo para los funcionarios que han contraído obligaciones con terceros con posterioridad a su dictación y no para aquellos servidores que hayan contraído obligaciones con antelación a la dictación del mismo. Como ya se explicó anteriormente, este Organismo Contralor, en cumplimiento de su deber de determinar la correcta interpretación de la ley, de acuerdo con las atribuciones que la Constitución Política y su ley orgánica le otorgan, puede reconsiderar y precisar un criterio anterior, ajustándose a la evolución del derecho o a nuevos antecedentes surgidos con posterioridad, y al hacerlo, no vulnera el aludido derecho fundamental, ya que en conformidad a los principios de seguridad y estabilidad jurídica, la nueva interpretación sólo rige para el futuro afectando, en consecuencia, sólo aquellos compromisos contraídos desde su fecha de emisión hacia adelante y no a los que se encuentren en actual ejecución. La aplicación de este criterio no ha podido significar el establecimiento de diferencias arbitrarias dado que las consecuencias de un cambio interpretativo se encuentran reguladas por los principios generales del derecho recogidos en la jurisprudencia uniforme de este Organismo Contralor, cuyo acatamiento es obligatorio y rige no sólo para los funcionarios de Gendarmería de Chile, sino que para todos aquellos servidores públicos que se encuentren en la misma situación. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese Iltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos por don Roberto Sandoval Fuentealba y otros, en contra del Contralor General de la República. IV.- ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe copia fotostática de los dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007; 17.719, y 42.701, ambos de 2008; 57.424, de 2009, y 27.314, de 2010. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República