Dictamen N° 57424/2009

N° 57.424 Fecha: 19-X-2009 Se han dirigido a esta Contraloría General a través de sucesivas presentaciones, el Instituto de Previsión Social; los señores Rubén Darío Guerrero Berland, funcionario del Hospital Roberto del Río; don Hugo David Soto Cabrera, funcionario de Gendarmería de Chile; don Juan Rojas Zapata y don Hans Varela Riquelme, ambos representados por don Oscar Ulloa Oviedo, Presidente Provincial de la Asociación de Funcionarios Penitenciarios, solicitando, en síntesis y por las razones que indican en sus presentaciones, un pronunciamiento que determine si se ajustan a derecho los descuentos efectuados en sus remuneraciones por créditos contraídos con instituciones financieras, a través de convenios suscritos por las respectivas asociaciones de funcionarios o los servicios de bienestar a que pertenecen. Requerido de informe, el Director de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, manifestó, en síntesis, que comparte el criterio sustentado por la jurisprudencia administrativa relativa a la materia, sin embargo, estima necesario buscar una fórmula que haga recuperar el carácter que la normativa del Estatuto Administrativo históricamente ha reconocido a las remuneraciones que percibe un funcionario público, en cuanto constituyen una garantía de subsistencia tanto para el trabajador como para quienes conforman su grupo familiar. Por su parte, el Director Nacional de Gendarmería de Chile, informa que los descuentos a que se refieren las presentaciones, efectuados ya sea por el servicio de bienestar o por la asociación de funcionarios que indica, encuentran su fundamento en diversas disposiciones legales que cita al efecto, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa vigente en la materia. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 96 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda- aplicable en la especie, prescribe que “Queda prohibido deducir de las remuneraciones del funcionario otras cantidades que las correspondientes al pago de impuestos, cotizaciones de seguridad social y demás establecidas expresamente por las leyes.”. Agrega el inciso segundo de la norma citada que “Con todo, el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, y a petición escrita del funcionario, podrá autorizar que se deduzcan de la remuneración de este último, sumas o porcentajes determinados destinados a efectuar pagos de cualquier naturaleza, pero que no podrán exceder en conjunto del quince por ciento de la remuneración. Si existieren deducciones ordenadas por el sistema de bienestar, el límite indicado se reducirá en el monto que representen aquellas.”. Así, considerando el carácter excepcional que el ordenamiento jurídico otorga a los descuentos de remuneraciones, es posible inferir que la finalidad de dicho precepto es proteger la integridad de las remuneraciones de los servidores públicos, pues sólo los que estén expresamente prescritos en la ley o que sean autorizados por el funcionario conforme a la norma transcrita, pueden ser practicados en las remuneraciones de los funcionarios, en las condiciones y con los límites aludidos. Sobre el particular y en lo referente a los descuentos dispuestos a través del servicio de bienestar, cabe señalar que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 24.999, de 1991, y 56.069, de 2005, ha manifestado que tanto los descuentos originados en los aportes de los interesados, como los derivados del otorgamiento de beneficios contemplados en los respectivos reglamentos, tienen el carácter de descuentos legales y, por ende, no están sujetos a la limitación establecida en el artículo 96 del Estatuto Administrativo. Ahora bien, tratándose de los descuentos solicitados por las asociaciones de funcionarios, conviene tener presente que esta Contraloría General sostuvo en los dictámenes N°s 33.894, de 1996; 30.070, de 1997, y 45.990, de 1998, entre otros, que tratándose de las sumas que los asociados adeudaran por préstamos u otros beneficios otorgados por las asociaciones de funcionarios, podía procederse al descuento por planilla, previa autorización escrita del interesado, quedando tales deducciones afectas al límite del quince por ciento a que se refiere el artículo 96 del Estatuto Administrativo, por no estar autorizadas por leyes especiales, sin perjuicio de que dicho límite debe reducirse si existen además descuentos establecidos a favor de los servicios de bienestar. Posteriormente, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en los dictámenes N°s 57.945, de 2003; 27.248, de 2004, y 46.037, de 2005, entre otros -dejando sin efecto la jurisprudencia anterior-, señaló que el artículo 96 aludido precedentemente, no restringe las rebajas que pueden efectuarse a favor de las asociaciones de empleados, concluyendo, en consecuencia, que tales deducciones incluyen, asimismo, los compromisos contraídos y debidamente autorizados por los servidores con terceros a través, de dichas entidades, los que por estar autorizados en una norma legal -artículo 164 de la ley N° 14.171-, no se consideraron sujetos al indicado límite del quince por ciento. No obstante ello, efectuado un reestudio del asunto planteado, se ha estimado procedente reconsiderar lo expuesto en los últimos pronunciamientos aludidos, los que para resolver la procedencia de los descuentos en análisis han atendido al tipo de descuento de que se trate, efectuando una distinción que no se concilia con el tenor expreso del artículo 96 del Estatuto Administrativo, lo que ha permitido dar una interpretación amplia a una norma excepcional. En efecto, del tenor expreso del citado artículo 96 se aprecia que la regla general, establecida por su inciso primero, es que los descuentos a las remuneraciones de los trabajadores están prohibidos y sólo proceden aquéllos correspondientes al pago de impuestos, cotizaciones de seguridad social y demás establecidos expresamente por las leyes, siendo necesario que la ley contemple, de manera explícita y determinada, la deducción correspondiente. Sin perjuicio de lo anterior, el inciso segundo de la norma aludida agrega otra excepción a la regla general, autorizando la deducción de sumas o porcentajes determinados destinados a efectuar pagos de cualquier naturaleza, los que no podrán exceder en conjunto del quince por ciento de la remuneración mensual, incluyendo los descuentos ordenados por el sistema de bienestar. Como puede apreciarse, de la norma en estudio se infiere que no existen más que dos clases de descuentos que pueden afectar las remuneraciones de los funcionarios: los de carácter obligatorio y los de carácter voluntario. Los obligatorios están constituidos por los impuestos, las cotizaciones de seguridad social y los demás establecidos expresamente por las leyes, en tanto que los voluntarios incluyen los dispuestos por las asociaciones de funcionarios y otros de cualquier naturaleza, aceptados voluntaria y expresamente por el funcionario, debiendo tales deducciones ajustarse al límite del quince por ciento fijado al efecto por el legislador, límite del cual deberá reducirse, previamente, el monto que representen los descuentos ordenados por el sistema de bienestar. Conforme al criterio que se viene desarrollando, cabe reconsiderar la jurisprudencia que otorgó carácter legal a los descuentos ordenados por un servicio de bienestar, originados en obligaciones contraídas por el funcionario con instituciones financieras, intermediadas por el citado servicio, puesto que siendo ellas voluntarias, no pueden revestir dicho carácter, quedando las deducciones correspondientes afectas al límite del quince por ciento a que se ha hecho alusión. Igualmente cabe reconsiderar el criterio expuesto en los dictámenes citados conforme al cual las asociaciones de funcionarios podrían solicitar descuentos por planilla para el pago de deudas contraídas con terceros por su intermedio, en un porcentaje superior al máximo que contempla el Estatuto Administrativo, más allá de las sumas correspondientes a las cuotas de afiliación que la ley permite rebajar de las remuneraciones de sus asociados. En este orden de consideraciones, cabe señalar que el artículo 164 de la ley N° 14.171, modificado por el artículo 16 de la ley N° 15.364 -norma en que se fundarían los cuestionados descuentos-, declara que entre las deducciones autorizadas de los sueldos de los servidores que indica, se incluyen, entre otros, los descuentos por imposiciones y servicios de deudas contraídas con las asociaciones de funcionarios por concepto de préstamos, fianzas, seguros u otros servicios, siempre que los afectados manifiesten su voluntad por escrito. Sin embargo, cabe consignar que en la actualidad la ley N° 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, regula expresamente y de manera especial esta materia, contemplando en su artículo 45 que la jefatura superior de la respectiva repartición, a simple requerimiento del presidente o tesorero de la directiva de la asociación, o cuando el afiliado lo autorice por escrito, estará obligada a instruir a quien corresponda con objeto de deducir de las remuneraciones de los funcionarios afiliados los dineros por concepto de cuotas ordinarias y extraordinarias a que se refieren los artículos 43 y 44 de ese texto legal. De esta manera, entonces, es posible inferir que la citada ley N° 19.296 debe aplicarse con prescindencia de cualquier otra normativa que se refiera a la misma materia, toda vez que ella contiene disposiciones especiales que regulan las deducciones para las asociaciones de empleados, razón por la cual el referido artículo 164 de la ley N° 14.171, en lo que dice relación con el aspecto en análisis, ha perdido su vigencia. Asimismo, es útil precisar que en la aludida ley N° 19.296 no se aprecia la existencia de alguna disposición en la cual podrían entenderse contempladas otras deducciones o descuentos diversos de los aludidos en el artículo 45 de ese texto legal, siendo forzoso concluir que, de autorizarse voluntariamente por los funcionarios descuentos distintos a las aludidas cuotas, ellos no pueden sino quedar afectos al límite del quince por ciento contemplado por la norma general y excepcional del artículo 96 del Estatuto Administrativo. El mismo razonamiento expuesto precedentemente resulta aplicable para el caso de los funcionarios de Gendarmería, puesto que el artículo 60 del decreto con fuerza de ley N° 1.791, de 1979, del Ministerio de Justicia -Estatuto del Personal de Gendarmería de Chile-, invocado por la autoridad de ese servicio, contempla la posibilidad de deducir de las remuneraciones que percibe el personal de esa institución, además de los descuentos legales, los provenientes de las obligaciones que hayan contraído voluntariamente con organismos administrativos y sociales de la institución. Por consiguiente, todos los servicios públicos a quienes resultan aplicables las disposiciones de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, deberán verificar que los descuentos autorizados voluntaria y expresamente por los funcionarios a través de las respectivas asociaciones de funcionarios o los servicios de bienestar, se adecuen al límite antes señalado, no pudiendo la autoridad respectiva proceder a deducir aquellas sumas que excedan el aludido límite legal previsto al efecto. Ahora bien, en el caso particular de los señores Rubén Darío Guerrero Berland, funcionario del Hospital Roberto del Río, y Ariel Andrés Bustamante Jeria, funcionario por cuya situación consulta el Instituto de Previsión Social, cabe señalar que según consta de los antecedentes examinados, se les efectúan descuentos por concepto de deudas contraídas con terceros -entidades financieras o comerciales- a través de las asociaciones de funcionarios, superiores al quince por ciento de sus remuneraciones, lo que según se manifestó previamente, no se ajusta a derecho. Por las mismas razones, tampoco se ajustarían a derecho los descuentos realizados a través de la Asociación de Funcionarios Penitenciarios, de la Asociación Nacional de Suboficiales de Gendarmería y del servicio de bienestar institucional, a los funcionarios de Gendarmería de Chile señores Hugo David Soto Cabrera, Juan Rojas Zapata y Hans Varela Riquelme, en la medida que no se trate de descuentos contemplados expresamente en alguna disposición legal, sino que obedezcan a deudas contraídas voluntariamente con terceros a través de dichas instituciones. En consecuencia, resulta forzoso concluir que el Hospital Roberto del Río, el Instituto de Previsión Social y Gendarmería de Chile deberán suspender los descuentos que efectúen de las remuneraciones de sus servidores, cuando se trate de aquellos autorizados voluntariamente y por escrito por éstos para solventar el pago de deudas contraídas con terceros a través de las respectivas asociaciones de funcionarios o los servicios de bienestar, siempre que excedan del límite del quince por ciento que para efectos de los compromisos voluntarios establece el aludido artículo 96 del Estatuto Administrativo. Déjanse sin efecto, en lo pertinente, los dictámenes N°s 57.945, de 2003; 27.248, de 2004, y 46.037, de 2005, y todo otro pronunciamiento sobre la materia en lo que fuere contrario al criterio que se establece en el presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República