Dictamen N° 39719/2012

N° 39.719 Fecha: 05-VII-2012 La Contraloría Regional del Maule ha remitido una presentación de la Municipalidad de Curicó, mediante la cual se solicita un pronunciamiento sobre la posibilidad de utilizar fondos provenientes de la subvención escolar preferencial, establecida y regulada en la ley N° 20.248, para que los profesionales de la educación de los planteles educacionales de ese municipio puedan realizar pasantías en el extranjero. Asimismo, formula diversas consultas relacionadas con lo anterior, las que serán analizadas en el cuerpo de este oficio. Como cuestión previa, es del caso señalar que, para atender adecuadamente la presentación de la especie, este Organismo de Control solicitó informe a la Subsecretaría de Educación, dado su carácter de organismo técnico en la materia, la que manifestó, en síntesis, que la posibilidad de financiar pasantías al extranjero con los referidos recursos, depende del contenido del respectivo Plan de Mejoramiento Educativo; sin perjuicio de que no procede solventar gastos que deban ser cubiertos con cargo a fondos considerados en otros cuerpos legales. Añade, que corresponde al sostenedor del establecimiento evaluar la pertinencia de las acciones de dicho plan. Enseguida, cabe anotar que, de acuerdo con el artículo 1° de la ley N° 20.248, la subvención escolar preferencial fue creada para ser destinada al mejoramiento de la calidad de la educación de, entre otros, los establecimientos educacionales subvencionados administrados por las municipalidades, para lo cual, según lo precisa el artículo 4° de esa ley, se requiere que el respectivo sostenedor haya suscrito con el Ministerio de Educación, el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa a que se refiere el artículo 7° del mismo ordenamiento. A su vez, el artículo 6°, letra e), de la citada ley dispone que para impetrar la subvención de la especie, los sostenedores están obligados a destinarla a la implementación de las medidas comprendidas en el Plan de Mejoramiento Educativo, que hubieran elaborado para cada establecimiento educacional, de manera conjunta con los respectivos directores, conforme con lo establecido en el inciso primero y en la letra d), del artículo 7° del aludido texto legal, el cual debe ser presentado al Ministerio de Educación e incorporado en los Convenios de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa. Por su parte, el artículo 8° dispone que el Plan de Mejoramiento Educativo debe incluir acciones en cada una de las áreas que indica, entre las cuales resulta pertinente enunciar las relativas a gestión del currículum, liderazgo escolar y gestión de recursos, priorizando aquellas en las que el sostenedor considere que existen mayores necesidades de mejora. Como puede advertirse de la normativa citada, la posibilidad legal de utilizar dineros provenientes de la subvención escolar preferencial para la realización de actividades en el extranjero, dependerá del contenido del Plan de Mejoramiento Educativo a que se encuentre sujeto el establecimiento educacional respectivo, lo cual significa que debe encontrar su justificación en dicho instrumento. No obstante lo anterior, es necesario precisar, en concordancia con el criterio sostenido por la Subsecretaría de Educación, que no resulta procedente que la subvención escolar preferencial sea destinada a solventar gastos de capacitación o de perfeccionamiento que deban ser financiados con cargo a recursos contemplados en otros cuerpos legales. A modo ilustrativo de lo expresado, cabe anotar que la ley N° 20.557 -de Presupuestos del Sector Público, año 2012-, contempla en el presupuesto para el Ministerio de Educación, Partida 9, Capítulo 01, Programa 04, Subtítulo 24, Item 03, Asignación 133, Glosa 06, recursos para diversos tipos de acciones de perfeccionamiento, de profesionales de la educación que se desempeñan en establecimientos educacionales regidos por el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación y por el decreto ley N° 3.166, de 1980, en los niveles que indica, incluyendo, específicamente, las que se llevan a cabo en el extranjero, de acuerdo con las normas del decreto N° 664, de 2008, de esa Secretaría de Estado. De igual manera, la referida ley N° 20.557, en los indicados Partida, Capítulo, Programa, Subtítulo e Ítem, en la Asignación 607, Glosa 16, también concede recursos para el Plan de Formación de Directores, reglamentado por el decreto supremo N° 44, de 2011, de ese ministerio, destinado a que los profesionales de la educación adquieran, desarrollen y refuercen competencias para ejercer el cargo de director de un establecimiento educacional, comprendiendo, asimismo, acciones formativas en el extranjero. Por consiguiente, atendido lo expuesto, es dable sostener que los recursos que se entreguen a las municipalidades a título de subvención escolar preferencial, en ningún caso pueden sustituir el financiamiento que para el mismo propósito confieren otros textos legales, pudiendo solo complementar o adicionar las actividades de capacitación o perfeccionamiento, en aquella parte que correspondiere. Luego, y en lo que concierne a las demás consultas formuladas por la municipalidad recurrente, relativas a las pasantías en el extranjero, cabe manifestar que ellas serán atendidas considerando lo expresado en el párrafo anterior, esto es, en el entendido que se trata de acciones que puedan, válidamente, ser financiadas con cargo a la subvención en comento. En primer término, el municipio recurrente requiere un pronunciamiento que determine si corresponde proporcionar recursos tratándose de pasantías de costo elevado o cuyos beneficiarios sean las personas que indica, entre las cuales enuncia, a modo ejemplar, los docentes que se acogen a un plan de retiro. Al respecto, debe señalarse que en conformidad con lo dispuesto en los artículos 7°, letra d), 7° bis y 8° de la ley N° 20.248, es el sostenedor de cada establecimiento el obligado a elaborar y presentar al Ministerio de Educación el Plan de Mejoramiento Educativo, siendo aquel, asimismo, el responsable de los compromisos adquiridos en ese plan, y quien, por tanto, debe evaluar la pertinencia de las acciones que se incluyen en este, así como las personas que, estando vinculadas con la función educativa, puedan ser favorecidas con la implementación de dichas actividades, teniendo, en cuenta, en todo caso, la normativa que rige a estas últimas en su relación con el municipio. A continuación, se solicita establecer si procede que las municipalidades suscriban con los profesionales de la educación que participen en pasantías en el extranjero, contratos o garantías de permanencia en la comuna, para acceder a las mismas. Sobre la materia, es del caso anotar que las municipalidades, en su calidad de organismos integrantes de la Administración del Estado se encuentran regidas por los principios que inspiran el Derecho Público, en particular, por el de juridicidad, contenido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y 2° de la ley N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, según el cual los órganos de la Administración deben actuar dentro de su competencia y no tienen más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Luego, considerando, por una parte, que en derecho público los órganos de la Administración del Estado solo pueden realizar aquello para lo cual están expresamente facultados y, por otra, que del análisis de la normativa que rige la materia de que se trata, no se advierten disposiciones que otorguen a las municipalidades atribuciones en el sentido consultado, forzoso resulta concluir que no pueden celebrar convenios o garantías con docentes para que estos accedan a pasantías en el extranjero, a objeto de asegurar su continuidad laboral en la comuna. Por otra parte, se consulta si corresponde licitar los servicios de capacitación a contratar, considerando que en la región solo existiría un proveedor. En relación con ello, es menester señalar que en la situación planteada debe estarse a las reglas generales de contratación, contenidas en la ley N° 19.886 -de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios-, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66 de la ley N° 18.695, recurriendo a la licitación pública o privada o a la contratación directa, según proceda. Con todo, y en lo que atañe a la inquietud manifestada por la Municipalidad de Curicó, en orden a que la capacitación de que se trata solo podría ser realizada por alguna de las entidades que integran el Registro Público de Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo, es dable puntualizar que, acorde con lo expresado a este respecto por la Subsecretaría de Educación, es decisión del sostenedor optar porque la capacitación sea realizada por “personas o entidades distintas a las del señalado registro, todo ello, de acuerdo a lo establecido y justificado en su Plan de Mejoramiento Educativo”. Finalmente, se requiere un pronunciamiento relativo a la facultad de modificar determinadas acciones que, estando incluidas en el Plan de Mejoramiento Educativo, al momento de ejecutarlas “aparezcan como poco razonables”. En cuanto a lo requerido, cabe manifestar que el artículo 8°, inciso final, de la ley N° 20.248, dispone que las acciones contenidas en los Planes de Mejoramiento Educativos podrán ser modificadas, excepcionalmente, cuando se produzcan cambios en las condiciones que se tuvieron en consideración para la formulación de dichos planes, las que, en todo caso, solo se materializarán una vez cumplida la obligación del literal d) del artículo 7° de esta ley, relativa a la obligación del sostenedor de presentar ese instrumento ante el Ministerio de Educación. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República