Dictamen N° 27318/2018

N° 27.318 Fecha: 05-XI-2018 La Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido la presentación de la Corporación Municipal de Punta Arenas para la Educación, Salud y Atención al Menor, consultando acerca de la posibilidad de usar los recursos de la ley N° 20.248, sobre Subvención Escolar Preferencial (SEP), para solucionar aquellos casos en que se vea comprometida la continuidad del servicio educativo, producto de circunstancias extraordinarias como retenciones y embargos a la subvención general educacional, que imposibiliten el pago de las remuneraciones. En el mismo sentido, don José Aguilante Mansilla y doña Verónica Aguilar Martínez, ambos concejales de la Municipalidad de Punta Arenas, consultan respecto a la procedencia de pagar con los recursos de la SEP las referidas remuneraciones en el supuesto que la Superintendencia de Educación lo autorizara y en dicho caso, cuál sería la manera de reponer tales caudales para aplicarlos a sus finalidades legales. Requeridos sus informes a la Dirección de Presupuestos y al Ministerio de Educación -MINEDUC-, manifestastaron que los haberes de que se trata están destinados de manera exclusiva a lo señalado en el Plan de Mejoramiento Educativo (PME) de cada establecimiento, por lo que esa secretaría de Estado está impedida de transferir tales fondos para el pago de obligaciones que no dicen relación directa con dicho instrumento, como acontecería en la especie. Como cuestión previa, es útil recordar que las corporaciones municipales creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, para administrar, entre otros, los servicios traspasados de educación, son personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, encontrándose, acorde con los artículos 6°; 16, inciso segundo, y 25 de la ley N° 10.336, y 136 de la ley N° 18.695, sujetas a la fiscalización de esta Contraloría General para los efectos de cautelar el uso y destino de sus recursos, el cumplimiento de sus fines, la regularidad de sus operaciones, y hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados (aplica dictámenes N°s. 67.167, de 2015 y 41.579, de 2017). Enseguida, cabe señalar que el artículo 1° de la citada ley N° 20.248, creó la subvención educacional preferencial, destinada al mejoramiento de la calidad de la educación de los establecimientos educacionales subvencionados, que se impetrará por los alumnos prioritarios y preferentes que allí se indican. Su artículo 7°, inciso primero, dispone, en lo que interesa, que “Para incorporarse al régimen de la subvención escolar preferencial, cada sostenedor deberá suscribir con el Ministerio de Educación un Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa, por el establecimiento educacional correspondiente”. Añade, el inciso segundo, letra d), de la misma disposición, que mediante este convenio el sostenedor se obligará a presentar a la aludida entidad ministerial y cumplir un PME, elaborado con el director del establecimiento y el resto de la comunidad. Luego, de acuerdo con el artículo 6°, letra e), de la precitada ley N° 20.248, los sostenedores deben destinar la SEP a fines que se dirijan a la implementación del PME, “con especial énfasis en los alumnos prioritarios”, y al impulso de “una asistencia técnico-pedagógica especial para mejorar el rendimiento escolar de los estudiantes con bajo rendimiento académico”, considerándose el incumplimiento de tal requisito una infracción grave a esa ley, acorde al N° 1 del artículo 34 del mismo cuerpo normativo. A su turno, el artículo 8°, inciso primero, preceptúa que el PME debe incluir orientaciones y acciones en las áreas o dimensiones de gestión del currículum, liderazgo escolar, convivencia escolar y gestión de recursos, especificando las actividades comprendidas en ellas. En este contexto normativo, se advierte que los caudales percibidos por concepto de la SEP, si bien ingresan al patrimonio del ente receptor, este debe invertirlos en el cumplimiento de la finalidad educativa específica fijada por la ley, vale decir, se trata de una ayuda financiera del Estado que debe ser destinada al objetivo preciso para el cual ha sido prevista por el legislador (aplica dictámenes N°s. 56.373, de 2011 y 52.542, de 2013). Así, la procedencia legal de la utilización de los recursos de la especie, dependerá del contenido del PME a que se encuentre sujeto cada establecimiento educacional, lo cual significa que debe encontrar su justificación en ese instrumento, siendo improcedente, por ende, destinar dichos fondos a gastos distintos (aplica dictámenes N°s. 39.719, de 2012 y 29.611, de 2015). A continuación, es del caso señalar que si bien el inciso primero del artículo 8° bis de la ley N° 20.248, facultó a los sostenedores a contratar a quienes presten los servicios para llevar a cabo el PME -según el estatuto correspondiente a su profesión y a las funciones que van a desempeñar-, las contrataciones de personal con cargo a los fondos en comento deben encontrarse relacionadas directa y necesariamente con las acciones y metas específicas de los respectivos planes de mejoramiento, acorde con el inciso tercero del mismo precepto (aplica dictámenes N°s. 21.894, de 2015 y 4.261, de 2016). Pues bien, en la situación en estudio, de los antecedentes tenidos a la vista, no ha sido posible establecer que las remuneraciones a que se refiere la consulta correspondan a contrataciones vinculadas con acciones y metas específicas de los planes de mejoramiento educativo de los establecimientos educacionales administrados por esa corporación municipal, por lo que tales emolumentos no pueden ser financiados con los caudales provenientes de la comentada ley N° 20.248 (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 34.603 y 82.606, ambos de 2013; y 21.894, de 2015). A mayor abundamiento, es menester anotar que esta Entidad Fiscalizadora ha resuelto que no corresponde que los fondos de la SEP sean destinados a solventar gastos que deben ser financiados con cargo a los recursos que regula el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, los cuales acorde con esa preceptiva, pueden ser invertidos en el pago de las remuneraciones del personal; en la administración, reparación, mantención o ampliación de las instalaciones de los establecimientos; o en cualquier otra inversión destinada al servicio de la función docente. Tampoco procede utilizarlos para enterar beneficios que cuentan con financiamiento específico contemplado en otros cuerpos normativos (aplica dictámenes N°s. 56.373, de 2011; 64.203, de 2012 y 83.413, de 2013). Asimismo, conviene apuntar que el artículo 25 del decreto N° 235, de 2008, del MINEDUC, que aprueba el reglamento de la referida ley N° 20.248, precisa que los sostenedores están obligados a presentar anualmente a ese Ministerio una rendición de cuentas de los ingresos percibidos por concepto de subvenciones y aportes establecidos en ese texto legal y de los gastos asociados al PME, la cual deberá estar sustentada en la programación de actividades que realizan las escuelas en el marco de su plan, acreditando, en lo pertinente, que “El 100% de los recursos de la subvención escolar preferencial se destinaron al plan de mejoramiento educativo y sus actividades asociadas”. En consecuencia, en atención a lo expuesto, cabe concluir que resulta improcedente que la corporación municipal de Punta Arenas destine recursos de la SEP para pagar remuneraciones, por tratarse de desembolsos que tienen financiamiento previsto en otros textos legales. Por su parte, si bien el artículo N° 19, numeral 10, de la Constitución Política -invocado por la recurrente-, asegura a todas las personas el derecho a la educación, debe tenerse en cuenta que en materia de administración de haberes públicos, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, conforme al cual los egresos que se autoricen con cargo a estos haberes solo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente contemplados en la regulación aplicable, de modo que los instrumentos creados para hacer efectiva dicha garantía deben ser ejecutados con arreglo a la preceptiva que los rige (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 10.893, de 2005 y 84.702, de 2016). Finalmente, cumple con prevenir que en el caso en que se vea comprometida la continuidad de la función pública educativa, la ley N° 20.529 faculta al Superintendente de Educación para designar un administrador provisional para los establecimientos educacionales en los que concurran las causales que esa normativa prevé, y que esta Contraloría General a través del dictamen N° 26.131, de 2017, frente a circunstancias similares a las de la especie, que afectaron al personal de la corporación a que se refiere, estimó procedente, solo en el marco de la transferencia de la subvención general y del Fondo de Apoyo a la Educación Pública, un acuerdo entre el MINEDUC y la sostenedora, para que de manera excepcional y transitoria, esa secretaría de Estado pagara remuneraciones y otros beneficios laborales directamente a los trabajadores. Saluda atentamente a Ud. Por orden del Contralor General María Soledad Frindt Rada Subcontralor General de la República