Dictamen N° 40328/2015

N° 40.328 Fecha: 20-V-2015 La Contraloría Regional de Arica y Parinacota ha solicitado un pronunciamiento respecto de la consulta formulada por la Municipalidad de Anca en orden a si es necesario que los convenios de apoyo a la gestión celebrados por esa entidad edilicia con el Servicio de Salud Anca, con el objeto de reforzar la entrega de prestaciones derivadas de programas de salud, en el marco de lo estipulado en los artículos 49 y 51 de la ley N° 19.378, requieren del acuerdo del concejo cuando superen las 500 unidades tributarias mensuales. Lo anterior, atendido que existen discrepancias acerca de cuál sería la jurisprudencia aplicable a la materia, toda vez que el departamento de salud municipal considera que, de conformidad con el dictamen N° 26.194, de 2013, no es necesario contar con dicha autorización para proceder a la suscripción de esas convenciones, lo que no es compartido por la dirección jurídica de la aludida entidad edilicia, la cual, fundándose en el pronunciamiento N° 1.967, del mismo año, estima que aquel es exigible. Como cuestión previa, es del caso señalar que el citado dictamen N° 26.194, de 2013, concluyó, en lo que importa, que las subvenciones entregadas a corporaciones municipales cuya finalidad específica, monto, otorgamiento y término, son establecidas discrecionalmente por el municipio, requieren de acuerdo del anotado órgano pluripersonal, pero respecto de aquellas, cuyo objeto, cuantía, beneficiario y plazos son fijados por ley carece de sentido exigir la concurrencia de la voluntad del concejo, salvo en lo relativo a la aprobación del presupuesto y sus modificaciones. Por su parte, el aludido dictamen N° 1.967, de 2013, indicó, en lo pertinente, que con la finalidad de establecer los contratos o convenios para cuya celebración se requiere el acuerdo del ente colegiado de que se trata, solo resulta determinante el monto de los mismos, sin que sea procedente realizar otras distinciones, relativas al origen de los fondos que han debido ser incorporados al presupuesto. Puntualizado lo anterior, es dable manifestar que el artículo 49 de la ley N° 19.378 prevé que cada entidad administradora de salud municipal recibirá mensualmente, del Ministerio de Salud, a través de los servicios de salud y las municipalidades correspondientes, un aporte estatal que será determinado anualmente mediante un decreto fundado de la citada cartera de Estado conforme al procedimiento y de acuerdo a los criterios que la misma disposición enuncia. A su turno, el inciso primero del artículo 51 del cuerpo normativo en examen prescribe que "Sólo darán derecho al aporte a que se refiere el artículo 49 las acciones de salud en atención primaria destinadas al fomento, prevención y recuperación de la salud y a la rehabilitación de las personas enfermas y sobre el medio ambiente, cuando corresponda, en los establecimientos municipales de atención primaria de salud o prestadas por el personal de dichos establecimientos en el ejercicio de sus funciones dentro de la comuna respectiva, cuando éstas sean otorgadas a los beneficiarios legales de los servicios de salud, así como a los beneficiarios que sean atendidos en virtud de convenios celebrados con el respectivo Servicio de Salud". Enseguida, el artículo 55 bis del cuerpo legal en estudio preceptúa, en lo que interesa, que "Toda transferencia de recursos públicos dirigida a las entidades administradoras se hará por intermedio de la municipalidad". En este contexto, es del caso recordar que de conformidad con las letras b) y c) de los artículos 4° y 22, respectivamente, de la ley N° 18.695, las entidades edilicias, en el ámbito de su territorio, podrán realizar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con "La salud pública y la protección del medio ambiente", teniendo como labor específica la unidad encargada del desarrollo comunitario del municipio el "Proponer y ejecutar, dentro de su ámbito y cuando corresponda, medidas tendientes a materializar acciones relacionadas con salud pública". Al respecto, de las citadas disposiciones es posible colegir que el desarrollo de la tarea de que se trata por parte de los municipios constituye un imperativo jurídico -de derecho público- y no una facultad discrecional entregada al libre arbitrio de esas entidades (aplica criterio contenido en el dictamen N° 17.183, de 1998). Asimismo, es dable hacer presente, que de conformidad con lo establecido en el artículo 2° del actual decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, las municipalidades integran, en esta materia, el sector salud y el Sistema Nacional de Servicios de Salud, por lo que deben coordinarse con las demás reparticiones que lo componen y actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulan la actividad. Como puede apreciarse, el sistema de salud imperante en nuestro país dispone de distintos niveles y esferas de ejecución, siendo las entidades edilicias uno de los órganos encargados de llevar a cabo acciones en ese ámbito, dentro de su competencia local, y no simples gestoras de funciones que corresponden a otros organismos o de establecimientos que no le pertenecen, sino que son, en definitiva, las que tienen a su cargo la anotada tarea en el área de atención primaria. En este orden de ideas, es menester indicar que las transferencias en examen suponen que los fondos están destinados a la realización de un programa o proyecto por parte del organismo receptor -las municipalidades-, en el marco de sus propios fines u objetivos, cuyos lineamientos se encuentran en la norma legal o en la asignación presupuestaria que las rige, y con mayor detalle en la convención a través del cual se formalizan, de manera tal que quedan afectos al cumplimiento de la antedicha finalidad (aplica dictámenes N°s. 80.238 de 2011, y 19.326, de 2013). De esta manera, en mérito de lo expuesto, es posible concluir que los convenios celebrados por las entidades edilicias con los servicios de salud respectivos, cuya transferencia de los recursos se encuentra regulada por la ley de presupuestos de cada año, y en los cuales el objeto, cuantía, beneficiario y plazos son fijados por decreto fundado, deben ser suscritos por el alcalde con prescindencia del acuerdo del concejo, toda vez que constituyen un imperativo para el cumplimiento de sus funciones. Por ende, las convenciones de que se trata no podrían quedar supeditadas al consentimiento de ese cuerpo colegiado, puesto que afirmar que el legislador dejó al arbitrio o a la decisión exclusiva de los municipios el ejercer esta u otra de sus tareas traería como efecto inmediato una infracción a los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° y 3°, inciso primero, de la ley N° 18.575, con las consiguientes responsabilidades que de ella se derivarían. Finalmente, cabe hacer presente, que a diferencia de lo sostenido por la unidad jurídica de esa entidad edilicia, la necesidad de contar con la aprobación del referido concejo para celebrar los convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores al equivalente a 500 unidades tributarias mensuales, a que se refiere el artículo 65, letra i), de la ley N° 18.695, solo opera en aquellos casos en que la decisión de firmar el acuerdo de voluntades depende exclusivamente del arbitrio del municipio, lo que, tal como se indicara precedentemente, no ocurre en la situación en análisis, en que es la propia ley la que ordena y regula su suscripción. Transcríbase a la Contraloría Regional de Arica y Parinacota Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante