Dictamen N° 26194/2013

N° 26.194 Fecha: 29-IV-2013 La Contraloría Regional de Antofagasta, ha remitido a este nivel central una presentación de la Municipalidad de Antofagasta, mediante la cual solicita un pronunciamiento en orden a precisar si las transferencias de recursos que efectúa dicha entidad edilicia a la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta, encargada de la administración de los servicios de salud primaria y educación municipales, requieren del acuerdo previo del concejo, tratándose de fondos públicos entregados por los respectivos organismos a la municipalidad. Lo anterior, toda vez que la unidad de control municipal ha visado los respectivos decretos de pago con alcance, en atención a que tales actos administrativos no cuentan con el mencionado acuerdo previo, exigencia que no comparte la autoridad edilicia, por las razones que expone. Sobre el particular, y en orden a establecer si se requiere acuerdo del concejo municipal previo a las referidas transferencias de recursos que el municipio efectúa a la aludida corporación, es menester distinguir entre el marco jurídico aplicable a la aprobación del presupuesto municipal y aquel correspondiente a los aportes o subvenciones que las entidades edilicias pueden efectuar a determinadas instituciones. En primer término, en el ámbito del presupuesto, cabe recordar que todos los ingresos que percibe el Estado, así como sus gastos, deben reflejarse en un presupuesto denominado del sector público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° del decreto ley N°1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, aplicable a las municipalidades por mandato del artículo 2° de ese cuerpo normativo y los artículos 50 y 63, letra e), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. En consonancia con los preceptos citados, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Fiscalizador contenida, entre otros, en el dictamen N° 47.342, de 2011, ha puntualizado que la regla general es que las sumas que las leyes presupuestarias ordenan traspasar de un organismo público a otro, ingresan como recursos propios a su presupuesto, a menos que la misma normativa haya previsto que se entreguen en otro carácter. Tal sería el caso de aquellos recursos que son transferidos a las municipalidades por los servicios de salud y el Ministerio de Educación, los cuales ingresan a los presupuestos municipales en virtud de lo prescrito respectivamente, en la ley N° 19.378, que Establece el Estatuto de Atención Primaria Municipal, y en el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, Sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales. En efecto, el artículo 49 de la ley N° 19.378 citada preceptúa, en lo que interesa, que cada entidad administradora de salud municipal recibirá mensualmente, del Ministerio de Salud, a través de los Servicios de Salud y por intermedio de las municipalidades correspondientes, un aporte estatal el cual se determinará mediante decreto fundado del Ministerio de Salud, previa consulta al gobierno regional, suscrito además por los Ministros de Interior y de Hacienda, en el cual se precisará la proporción en que se aplicarán los criterios de distribución que el mismo precepto establece, el listado de prestaciones a que dará derecho el aporte estatal referido y todos los procedimientos necesarios para la determinación y transferencia del indicado aporte, en tanto el artículo 55 bis de la misma ley prescribe que toda transferencia de recursos públicos dirigida a las entidades administradoras se hará por intermedio de la municipalidad respectiva, debiendo quedar reflejada en el presupuesto respectivo y constar en el balance a que hace mención el artículo 50. A su vez, las subvenciones estatales destinadas a los establecimientos educacionales se encuentran normadas, en general, en el aludido decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, debiendo destacarse, en lo pertinente, el inciso cuarto de su artículo 4°, en orden a que en los servicios educacionales del sector municipal, ya sean administrados por medio de sus departamentos de educación municipal o por corporaciones educacionales, el presupuesto anual deberá ser aprobado por el concejo, en la forma y condiciones establecidas en los artículos 81 y 82 de la ley N° 18.695. Ahora bien, para los fines del cálculo de la subvención, el artículo 6° del decreto con fuerza de ley citado, establece los requisitos que deben cumplir los establecimientos de enseñanza que aspiren a impetrar el beneficio y, por su parte, el artículo 9° de ese cuerpo legal establece un listado con el valor unitario mensual de la subvención por alumno para cada nivel y modalidad de enseñanza, expresado en unidades de subvención educacional. Por tanto, en atención a la normativa citada, no cabe sino concluir que los fondos antes referidos, que se destinan a los servicios traspasados de salud y educación municipal y que se encuentran regulados tanto en cuanto a sus finalidades como a su forma de distribución, cuantía y beneficiarios, deben incorporarse al presupuesto de las entidades edilicias. En relación a esta materia cumple tener presente que el artículo 65, letra a), de la aludida ley N° 18.695, señala que el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para aprobar entre otros instrumentos, el presupuesto municipal y sus modificaciones, como asimismo los presupuestos de salud y educación. Dispone el inciso sexto del artículo 65 citado, que al aprobar el presupuesto, el concejo velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de los recursos suficientes para atender los gastos previstos. Agrega que el concejo no podrá aumentar el presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su distribución, salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio. Finaliza señalando que, con todo, el presupuesto deberá reflejar las estrategias, políticas, planes, programas y metas aprobadas por el concejo a proposición del alcalde. En concordancia con la normativa referida, el dictamen N° 19.422, de 2011, de esta Entidad de Control, ha precisado que aquellos rubros que en el presupuesto de gastos estén debidamente afectados por una norma legal o por convenios suscritos con la entidad edilicia, deben necesariamente ajustarse a los montos derivados de la aplicación del respectivo precepto o contrato, limitándose de esta forma el ejercicio de la facultad resolutiva del concejo en la materia. De este modo, se concluye que tratándose de recursos aportados en calidad de subvenciones, en virtud de un mandato legal, por los servicios de salud y el Ministerio de Educación, que se incorporan al presupuesto municipal, con una destinación específica, cual es la atención de los servicios de salud primaria y educación, procede por aplicación del artículo 65, letra a), de la ley N° 18.695, requerir el acuerdo del concejo para efectos de aprobar los correspondientes presupuestos de salud y educación, con el objeto de ordenar las transferencias posteriores a la entidad administradora de tales servicios, no estando autorizado dicho órgano colegiado, para disminuir o modificar tales rubros, sin que sea menester que se pronuncie cada vez qué, en el marco de la ejecución presupuestaria anual, se dicte un acto administrativo que materialice la respectiva transferencia. En lo que se refiere a uno de los decretos de pago observados por el departamento de control municipal, relativo a la bonificación especial no imponible para el personal asistente de la educación que se desempeñe -en lo que interesa- en establecimientos educacionales administrados por corporaciones privadas sin fines de lucro, contemplada en el artículo 30 de la ley N° 20.313, que Otorga un Reajuste de Remuneraciones a los Trabajadores del Sector Público, Concede Aguinaldos que Señala y Concede otros Beneficios que Indica, es del caso señalar que de igual forma, por las mismas razones antedichas, solo debe requerirse el acuerdo del concejo para efectos de autorizar los respectivos aumentos al incorporarse al presupuesto municipal o la modificación presupuestaria pertinente, en el evento de producirse incrementos de aquel, cuya fuente esté en la ley. En atención a lo expresado, la exigencia de la Dirección de Control de la Municipalidad de Antofagasta en cuanto a requerir mensualmente un nuevo acuerdo del concejo municipal, no se ajusta a derecho por no existir norma legal que así lo exija. Precisado lo anterior, y considerando que en su presentación la municipalidad ha aludido a las subvenciones que ella puede entregar a la corporación de desarrollo de que se trata, cabe ocuparse de la facultad del citado órgano colegiado para aprobar los aportes o subvenciones que las entidades edilicias conceden a determinadas instituciones, con el objeto de establecer su sentido y alcance. En la materia, cumple manifestar que con arreglo a lo preceptuado en los artículos 5°, letra g) y 65, letra g), de la citada ley N° 18.695, los municipios gozan de atribuciones para otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones, y tanto para su otorgamiento como para ponerles término el alcalde requiere el acuerdo del concejo. Por su parte, el inciso segundo de la letra g) del artículo 5° precitado, dispone que estas subvenciones y aportes no podrán exceder, en conjunto al siete por ciento del presupuesto municipal. Agrega que este límite no incluye a las subvenciones y aportes que las municipalidades destinen a las actividades de educación, de salud o de atención de menores que les hayan sido traspasadas en virtud de lo establecido en el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior. En este contexto, el artículo 23 de la ley N° 18.695, en su inciso final, previene que cuando exista una corporación municipal a cargo de la administración de servicios traspasados, y sin perjuicio de otras funciones, a la unidad de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal, le corresponderá formular proposiciones en relación a los aportes o subvenciones a dichas corporaciones, con cargo al presupuesto municipal, y proponer mecanismos que permitan contribuir al mejoramiento de la gestión de la corporación en las áreas de su competencia. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de este Organismo fiscalizador, contenida entre otros, en los dictámenes N°11.504, de 2003, y 44.447, de 2010, señala que el otorgamiento de una subvención o aporte a una entidad sin fines de lucro, constituye un acto discrecional del municipio, consistente en la entrega de una determinada cantidad de dinero, a título gratuito, temporal o precario, simple o condicionado, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades de carácter social o público y cuyo uso está sujeto a control, debiendo, no obstante, cumplirse con determinadas limitaciones presupuestarias y el acuerdo del concejo. Por lo tanto, para entregar subvenciones y aportes con el objeto de financiar actividades comprendidas entre las funciones de la municipalidad, a la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta y ponerles término, será forzoso que el concejo municipal se pronuncie, atendido lo dispuesto en la letra g), del artículo 65, de la ley citada, teniendo para ello plenas facultades conforme a lo expresado en los dictámenes aludidos. Enseguida, conforme a lo expuesto precedentemente, se puede advertir que las subvenciones y aportes contemplados en los citados artículos 5, letra g), y 65, letra g), de la ley N° 18.695, se refieren a aquellas transferencias cuya finalidad específica, monto, otorgamiento y término, son establecidas discrecionalmente por el municipio, sin extenderse a otras subvenciones, cuyo objeto, cuantía, beneficiario y plazos son fijados por ley, como ocurre con las que entregan los servicios de salud y el Ministerio de Educación a los municipios, casos en los cuales carece de sentido exigir la concurrencia de la voluntad del concejo, salvo en lo concerniente a la aprobación del presupuesto y sus modificaciones, toda vez que tales fondos deben incorporarse a ese instrumento de planificación municipal. En consecuencia, respecto de las transferencias correspondientes a subvenciones asignadas por ley, para la atención de los servicios de educación municipal y de atención primaria de salud, no se requiere otro acuerdo del concejo, distinto al otorgado al aprobar o modificar el presupuesto municipal. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República