Dictamen N° 1967/2013

N° 1.967 Fecha : 10-I-2013 La Contraloría Regional de La Araucanía ha remitido una copia de la presentación de don Jorge Sougarret Devaud, concejal de la Municipalidad de Ercilla, a fin de que se emita un pronunciamiento que determine si procedía solicitar el acuerdo del concejo municipal contemplado en la letra i) del artículo 65 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, para la celebración de un convenio, por parte de esa entidad edilicia, que involucró un monto superior a las 500 unidades tributarias mensuales, financiado con fondos provenientes de la ley N° 20.248, sobre Subvención Escolar Preferencial. Requerido el municipio sobre el particular, ha informado, en lo que interesa, que al término de la licitación efectuada para la contratación de Asistencia Técnica Educativa, el convenio de que se trata fue adjudicado a la empresa Víctor Figueroa Escobar y Compañía Limitada, por un monto de $ 40.000.000, financiados con recursos de la aludida ley N° 20.248, medida sancionada por el decreto alcaldicio N° 126, de 2010, sin la aprobación del concejo municipal, situación que no habría sido observada por la mencionada Sede Regional en su Informe sobre Investigación Especial N° 15, de 2011. Lo anterior, según informara esa Oficina Regional, en atención a la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Fiscalización vigente sobre la materia. Sobre el particular, cabe señalar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 65, letra i), de la aludida ley N° 18.695, el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para celebrar los convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores al equivalente a 500 unidades tributarias mensuales, según los quórum que allí se establecen para las situaciones que se precisan. Por su parte, en relación a la citada disposición, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en el dictamen N° 21.140, de 2006, entre otros, ha manifestado que aquella norma se refiere a convenios y contratos que comprometen recursos que forman parte del patrimonio municipal y no de aquellos que pertenecen a otros organismos -fondos de terceros- y que al municipio le corresponde gestionar en el marco de programas y proyectos que lleva a cabo con estos, sea como unidad técnica, mandataria o en otra calidad. Lo anterior, añade esa jurisprudencia, toda vez que el inciso cuarto del mencionado artículo 65, se ha referido expresamente a los fondos de terceros, de manera que si la citada letra i) no ha hecho alusión explícita a ellos, debe entenderse que está normando acerca de contratos y convenios que forman parte del patrimonio municipal, y no de recursos que pertenecen a otros organismos y que al municipio le corresponde gestionar en el marco de programas y proyectos que lleva a cabo con esas entidades, sea como unidad técnica, mandataria o en otra calidad. Ahora bien, a la luz de la nueva situación que se ha planteado en la especie, se ha estimado necesario efectuar una revisión del criterio anotado, en atención a las siguientes consideraciones en torno a la obligación que tiene la autoridad edilicia, en términos generales, de requerir el acuerdo del concejo para las contrataciones que superen el monto antes indicado. En primer término, según es posible advertir del tenor literal del citado artículo 65, letra i), de la ley N° 18.695, el legislador no ha efectuado expresamente una distinción entre los contratos o convenios celebrados con recursos propios o con fondos de terceros, para efectos de establecer en qué situación procede requerir el acuerdo del concejo. En este sentido, se debe tener presente lo establecido en el artículo 4° del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado -norma aplicable a las municipalidades en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° de esa norma legal y los artículos 50 y 63, letra e), de la ley N° 18.695-, en el sentido que todos los ingresos que percibe el Estado, así como sus gastos, deben reflejarse en un presupuesto denominado del sector público. En armonía con lo anterior, este Organismo de Control ha manifestado, a través del dictamen N° 47.342, de 2011, entre otros, que la regla general es que las sumas que las leyes presupuestarias ordenan traspasar de un organismo público a otro, ingresan como recursos propios a su presupuesto, a menos que la misma normativa haya previsto que se entreguen en otro carácter. Considerando lo expresado, corresponde manifestar que, al tratarse de recursos propios, incluidos en el presupuesto municipal, no puede sino colegirse que estos forman parte del patrimonio de la respectiva entidad edilicia y, por lo tanto, sujetos a su administración, afirmación que resulta coherente con lo establecido en el artículo 13, letra h), de la mencionada ley N° 18.695, el cual señala que el patrimonio de las municipalidades estará compuesto, entre otros, por los ingresos que les corresponden en virtud de las leyes vigentes. En este orden de ideas, cabe tener presente que si bien el inciso cuarto, N° 1), del aludido artículo 65 de la ley N° 18.695 se refiere a ciertos documentos anexos informativos que debe incluir el presupuesto municipal -para su aprobación por parte del respectivo concejo-, es posible advertir que el legislador solo ha mencionado determinados “proyectos” financiados con recursos provenientes de terceros, para efectos de que sean comunicados al órgano colegiado conjuntamente con la presentación del presupuesto, sin perjuicio de informar, además, trimestralmente su estado de avance y el flujo de ingresos y gastos de los mismos. En este contexto, resulta pertinente considerar que el objetivo de la norma indicada, es que los proyectos de que se trata sean puestos en conocimiento del concejo en la oportunidad que allí se señala, sin que se observe que el legislador se haya referido a los contratos o convenios que de ellos deriven, ni tampoco que a través de dicha mención haya pretendido excluirlos de la exigencia de contar con el acuerdo del concejo municipal cuando importen sumas que igualen o excedan las 500 unidades tributarias mensuales. Por lo demás, y en concordancia con lo expresado, cabe hacer presente, a modo ilustrativo, que el aludido inciso cuarto, N° 1), del artículo 65 de la ley N° 18.695, se refiere a los proyectos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el cual corresponde, según lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política, a un programa de inversiones públicas, cuyos recursos se encuentran contemplados en la Ley de Presupuestos de la Nación, por lo que, en armonía con lo antes expresado, se trata de recursos que, en principio, entran al presupuesto de los municipios, como ingresos propios, formando parte de su patrimonio, salvo disposición legal en contrario, lo que confirma el hecho de que la mención efectuada en el referido artículo 65 a esta clase de proyectos, no es un indicador de que estos queden excluidos de la exigencia de contar con el acuerdo del concejo para celebrar los respectivos contratos. Corrobora este criterio, el hecho de que la regla general para la ejecución de actos y celebración de contratos en el ámbito municipal, es que dicha atribución puede ser ejercida por la máxima autoridad comunal, sin necesidad de acuerdo del concejo, según es posible desprender de lo dispuesto en el artículo 63, letra ll), de la citada ley N° 18.695, y solo cuando el monto de los contratos o convenios de que se trate exceda la suma de 500 unidades tributarias mensuales, será requisito contar con la aprobación de ese órgano colegiado, de acuerdo al mencionado artículo 65, letra i), del mismo texto legal. De este modo, si para las situaciones que constituyen la regla general en materia de celebración de contratos municipales el legislador no ha efectuado una distinción en torno al origen de los respectivos recursos, tampoco corresponde, por vía interpretativa, realizarla respecto de aquellos que necesitan del acuerdo del concejo municipal. Pues bien, a la luz de las consideraciones efectuadas precedentemente, es dable concluir que para los efectos de determinar los contratos o convenios para cuya celebración se requiere el acuerdo del concejo municipal, de conformidad a lo dispuesto en la letra i) del artículo 65 de la ley N° 18.695, solo resulta determinante el monto de los mismos, sin que sea procedente efectuar otras distinciones, relativas al origen de los fondos que han debido ser incorporados al presupuesto, motivo por el cual esta Contraloría General cumple con reconsiderar su dictamen N° 21.140, de 2006, en el sentido indicado. Precisado lo anterior, y en lo que se refiere específicamente al contrato por el que se consulta en esta oportunidad, es necesario tener presente que este fue financiado con fondos provenientes de la ley N° 20.248. En relación con la materia, cabe recordar, en armonía con lo manifestado por la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en el dictamen N° 56.373, de 2011, entre otros, que los recursos de que se trata ingresan al respectivo patrimonio municipal, por lo que la suscripción de los contratos o convenios que procedan a fin de dar efectivo cumplimiento a los Planes de Mejoramiento Educativo a que se encuentran obligados los sostenedores de los establecimientos educacionales beneficiados con la subvención escolar preferencial, debe sujetarse a la normativa general aplicable al efecto. En este sentido, considerando que la autoridad edilicia debe administrar los mencionados fondos, y que -según lo analizado precedentemente- el precepto contenido en el citado artículo 65, letra i), de la ley N° 18.695, no ha establecido excepciones al respecto, como tampoco lo ha hecho la normativa que regula la subvención escolar preferencial, cabe concluir que cada vez que la autoridad edilicia celebre contratos o convenios cuyo monto exceda las 500 unidades tributarias mensuales, en el marco de los recursos que le sean otorgados en virtud de la ley N° 20.248, el concejo municipal respectivo deberá prestar su acuerdo. Así, teniendo en consideración que, en la especie, según lo manifestado por el propio municipio la celebración del contrato de Asistencia Técnica Educativa fue por un monto de $ 40.000.000 -suma superior al equivalente de 500 unidades tributarias mensuales-, financiados con recursos de la aludida ley N° 20.248, este debería haber contado con el acuerdo del concejo. Sin embargo, en atención a que según lo manifestado reiteradamente por la jurisprudencia administrativa de este origen, un dictamen que contiene un cambio de jurisprudencia rige solo para el futuro, sin afectar los actos realizados en el tiempo intermedio, la situación jurídica en análisis no puede ser objeto de reproche, por haberse producido durante la vigencia del anterior criterio jurisprudencial. En consecuencia, la Municipalidad de Ercilla deberá ajustarse, en lo sucesivo, en lo referente a las contrataciones como la de la especie, al criterio contenido en el presente informe. Se reconsidera el dictamen N° 21.140, de 2006, de este origen, y toda la jurisprudencia en contrario. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República