Dictamen N° 46044/2015

N°46.044 Fecha: 09-VI-2015 Mediante las presentaciones de la referencia, don Rigoberto Raffo Koscina, por sí, y los señores Jorge Guzmán Briones y Víctor Mardones Labra, en representación, según expresan, de la Asociación de Arquitectos Revisores Independientes de Chile reclaman, por los motivos que exponen, en contra de la circular N° 465, de 2014, de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (DDU 273) -que deja sin efecto la N° 24, de la misma anualidad y División (DDU 264)- en aquella parte relativa al ámbito de competencia de los aludidos revisores independientes luego de las modificaciones introducidas a la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) por la ley N° 20.703, pues, en sus opiniones, no procede que en ella se señale que esos profesionales no tienen facultades para que, además de los proyectos de edificación, supervisen e informen proyectos de urbanización, especialmente en lo que atañe a los permisos de loteo o división afecta. Agregan, en síntesis, que la mencionada ley N° 20.703 modificó, entre otras disposiciones, el artículo 116 bis de la LGUC -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, de la singularizada Cartera Ministerial-, que regula la labor de los revisores independientes respecto de las solicitudes de permisos que indica, reemplazando el vocablo “edificación” por el de “construcción”, por lo que su competencia debe extenderse también a la urbanización, en armonía con la definición que de este último concepto se contiene en el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, sancionada por el decreto N° 47, de 1992, de la individualizada Secretaría de Estado. Requerida de informe, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, manifiesta, en síntesis, que no es factible entender que el reemplazo del término “edificación” por el de “construcción” haya tenido por objeto ampliar la labor de revisión de estos profesionales a los proyectos de obras de urbanización, considerando que el propio legislador las emplea indistintamente en diversas disposiciones de la LGUC, haciendo presente que no puede sustentarse una ampliación de facultades que no esté expresamente indicada en la ley en base a la aludida definición reglamentaria. Además, consigna que la referida ley N° 20.703 no modificó la ley N° 20.071 -que crea y regula el Registro Nacional de Revisores Independientes de Obras de Edificación-, en lo que concierne a las exigencias de inscripción en el registro, a las infracciones y a las sanciones de los revisores independientes. Sobre el particular, es menester precisar que la citada ley N° 20.703 modifica, entre otras disposiciones y en lo que importa, el artículo 116 bis de la LGUC, reemplazando, en el inciso primero, la oración “persona natural o jurídica con inscripción vigente en un Registro que para estos efectos mantendrá el Ministerio de Vivienda y Urbanismo”, por “con inscripción vigente en el Registro Nacional de Revisores Independientes de Obras de Construcción, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo creado por ley N° 20.071”, y sustituyendo la frase “Sin embargo, la Ordenanza General podrá determinar las edificaciones en que será obligatoria la contratación de un revisor independiente para los respectivos permisos de construcción o de recepción definitiva”, por “Sin embargo, será obligatoria la contratación de un revisor independiente cuando se trate de edificios de uso público y demás casos que determine la Ordenanza General”. En seguida, reemplaza el inciso segundo de dicho precepto por “En el desempeño de sus funciones, los revisores independientes a que se refiere este artículo deberán supervisar que los proyectos de construcción y sus obras cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias, y emitir los informes que se requieran para tales efectos, cuyo contenido determinará la Ordenanza General. Con todo, los revisores independientes no supervisarán el proyecto de cálculo estructural, ni los proyectos de ingeniería referidos a obras de urbanización, en su caso”. Por último, en lo que interesa, agrega al inciso tercero, que pasa a ser inciso cuarto, la oración “Dicha rebaja de derechos incluye la participación del revisor independiente a que se refiere este artículo tanto en el permiso de construcción, como en la recepción definitiva de sus obras”. A continuación, es dable apuntar que sobre la base de la normativa vigente antes de la publicación de la citada ley N° 20.703, esta Sede de Control se pronunció acerca de la competencia de los revisores independientes, entre otros, en los dictámenes N°s. 7.201, de 2007 y 13.522, de 2008, señalando, en síntesis, que el revisor independiente interviene en relación a los permisos de edificación y su recepción definitiva, extendiéndose su labor a la verificación de todas las normas legales y reglamentarias relativas a dichos permisos con exclusión del cálculo de estructuras -acorde a la redacción dada a los incisos primero y segundo del artículo 116 bis de la LGUC por la ley N° 20.016- y que, tratándose de los loteos con construcción simultánea, estos no solo incorporan obras de edificación sino que además de urbanización, materia que ha sido expresamente excluida de su competencia, por lo que en atención a dicha restricción, su labor, en tales permisos, se limita a la parte correspondiente al permiso de edificación comprendido dentro del referido loteo con construcción simultánea. Ahora bien, teniendo en cuenta, según se ha reseñado, que el vocablo edificación fue sustituido por el de construcción, es pertinente precisar que este último resulta ser más amplio que el primero puesto que, de conformidad al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, el término edificar se define como “fabricar, hacer un edificio o mandarlo a construir”, y construir como “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública”, de modo que esta segunda expresión comprende a la primera y, por ende, la acción de construir involucra la de edificar. En ese contexto, es posible colegir que, en atención a que las obras de urbanización quedan comprendidas dentro de las de construcción, la antedicha modificación legal al cambiar el vocablo edificación por el de construcción, tuvo por objeto extender el ámbito de competencia de los revisores independientes, lo que se corrobora por la circunstancia de que el artículo 116 bis en análisis dispone expresamente que estos profesionales no revisarán los proyectos de ingeniería referidos a las obras de urbanización, de lo que se sigue que efectivamente les compete revisar los demás aspectos atingentes a las obras de urbanización pues de lo contrario no se aprecia el sentido de tal exclusión. Luego, de lo precedentemente consignado no es dable sostener, como lo hace la mencionada Subsecretaría en su informe, que esas variaciones no han tenido ninguna consecuencia, pues debe preferirse, según el principio de hermenéutica, aquella interpretación en que las normas jurídicas producen efectos de la que no los genera (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 23. 543, de 1997, de este origen). Lo anterior, también a diferencia de lo manifestado por dicha Subsecretaría, se ve ratificado con la historia fidedigna del establecimiento de la ley dado que, a propósito de las indicaciones introducidas al texto del proyecto en relación con la materia en análisis que posteriormente fueron aprobadas, el señor asesor del Ministerio del ramo señaló “que la razón de reemplazar la voz ‘obras de edificación’ por ‘obras de construcción’ es, porque éstas últimas son más amplias ya que incluyen las obras de urbanización. En efecto, explicó, que las obras de construcción incluyen dos ramas que son las obras de edificación y las obras de urbanización, tales como calles, veredas y los revisores independientes, con este cambio deben revisar todo”. Finalmente, en lo concerniente al argumento sostenido en cuanto a que no se modificó la aludida ley N° 20.071 en los aspectos antes indicados, cabe consignar que esa circunstancia no es un antecedente suficiente para restringir los efectos de la modificación de la LGUC, siendo del caso puntualizar que, en todo caso, no todas las disposiciones de la ley N° 20.071 que regulan las exigencias de inscripción en el registro, las infracciones y las sanciones, se encuentran circunscritas a los proyectos de edificación. Definido lo anterior, es dable puntualizar que lo razonado en el N° 2, letra d), de la citada circular N° 465, en orden a que “Respecto del ámbito de competencia en que les corresponde actuar a los revisores independientes, se estima necesario aclarar que cuando la norma en análisis utiliza la locución construcción tanto al referirse a los revisores como cuando señala sus funciones, no puede entenderse que ello tiene como propósito ampliar sus facultades a fin que estos profesionales también supervisen e informen además de los proyectos de edificación, los proyectos de urbanización, particularmente, cuando se trate de solicitudes de permiso de loteo o división afecta, por tanto, tal como establece el artículo 116 Bis, en su inciso primero, su concurrencia será exclusivamente cuando se trate de solicitudes de permiso de edificación”, no se ajusta al criterio antes manifestado. En mérito de lo expuesto, esa Subsecretaría deberá arbitrar las medidas tendientes a ajustar la circular impugnada al criterio expresado en el presente pronunciamiento, informando de ello dentro del plazo de 30 días, a esta Entidad de Control. Transcríbase a la Unidad de Seguimiento de la División de Infraestructura y Regulación de esta Contraloría General y a los interesados. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante