Dictamen N° 48594/2010

N° 48.594 fecha: 23-VIII-2010 Mediante oficio N° 482, de 12 de agosto de 2010, ingresado a esta Entidad de Control el 17 de agosto del mismo año, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido informe en relación al recurso de protección interpuesto por don Claudio Soto Vergara, en contra del Contralor General de la República y que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 4.507-2010. El recurso de protección mencionado impugna el dictamen N° 34.842, de 25 de junio de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, mediante el cual se concluyó que al recurrente no le asistió el derecho a percibir la indemnización prevista en el artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882, toda vez que no cumplía uno de los requisitos exigidos para su otorgamiento, consistente en haberse desempeñado como alto directivo público a lo menos un año en la respectiva institución, lo que lo habría privado del derecho de propiedad que a su juicio tendría respecto de tal beneficio económico, atendido que sólo ejerció dicho cargo por el lapso de seis meses. I.- LOS HECHOS. En relación a la materia planteada y para mejor comprensión de V.S. lltma. es necesario consignar el hecho que motivó la emisión del mencionado pronunciamiento, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo que a juicio de esta Entidad Contralora hacen inadmisible la acción de protección impetrada o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Al respecto, cabe señalar que mediante el citado dictamen N° 34.842, de 2010, este Organismo Fiscalizador pudo constatar que al señor Soto Vergara no le asistió el derecho a percibir la indemnización en comento, por no cumplir con uno de los requisitos exigidos para su otorgamiento, consistente en haberse desempeñado a lo menos un año en calidad de alto directivo público en la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. A) EXTEMPORANEIDAD DEL PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a que es extemporáneo. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales -modificado por los Autos Acordados de 4 de mayo de 1998 y de 8 de junio de 2007-, dispone en su N° 1, que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticia o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Pues bien, el referido dictamen N° 34.842, de 2010, que se impugna, fue emitido por esta Contraloría General el 25 de junio de 2010 y comunicado al interesado mediante carta certificada que éste recibió en su domicilio -tal como lo señala en el recurso de autos- el 5 de julio del mismo año, de manera que esta última es la fecha en que toma conocimiento del acto que supuestamente lo agravia. Por tal motivo, y teniendo en cuenta que el plazo para presentar la acción de protección de la especie vencía el 4 de agosto de 2010 y que aquélla fue deducida el 5 de agosto del mismo año, aparece de manera inequívoca que el término fatal de treinta días corridos para su interposición, se encontraba vencido. B) ASUNTO DE LATO CONOCIMIENTO. Cabe destacar que el interesado plantea una controversia sobre la base de una determinada interpretación en relación con la normativa referente a la materia que interesa, y de esa manera impugna el dictamen de la especie, asunto que, por su naturaleza, es de lato conocimiento y, por ende, ajeno a la finalidad propia del recurso de protección. En efecto, de la sola lectura del libelo de autos se aprecia que la intención del actor no ha sido otra que obtener un pronunciamiento de ese Ilustrísimo Tribunal acerca de cómo debe operar la indemnización del artículo 154 -antiguo artículo 148- del Estatuto Administrativo respecto de los altos directivos públicos que han cesado en sus cargos por las causales que establece el artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882, que regula Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos que indica. A este respecto, es conveniente recordar que el recurso de protección fue concebido y creado como un mecanismo de emergencia, rápido y eficaz frente a manifiestas violaciones o atropellos flagrantes de determinados derechos, pero no es una vía para conocer asuntos de lato conocimiento ni para formular cuestionamientos sobre peritos de interpretación jurídica. Es por lo anterior, que la finalidad propia del recurso de protección es restablecer el imperio del derecho, reaccionando ante una situación anormal y evidente que atente contra alguna de las garantías que establece la Constitución Política de la República. Se trata, pues, de una acción cautelar de origen constitucional, que protege a los individuos mediante ciertas providencias que evitan los efectos del acto arbitrario e ilegal que haya amagado un derecho indiscutido, pero en ningún caso puede tener por objeto la declaración o constitución de derechos en atención a la naturaleza misma de la institución protectiva, como pretende el recurrente a través de esta acción. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia, pudiendo citarse los fallos de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, de fechas 6 de octubre de 2008 y 18 de junio de 2010, recursos de protección Roles de Ingreso Corte N°s. 4947-2008 y 658-2009, respectivamente, confirmado, éste último, por sentencia de la Excma. Corte Suprema, de 19 de agosto de 2010, Rol de Ingreso Corte N° 4.759-2010. Por lo tanto, en razón de lo indicado precedentemente, procede que V.S. Iltma., desestime la acción de autos. C) DERECHO INDUBITADO. En este punto debe señalarse que el recurso de protección, por su propia naturaleza cautelar, requiere de derechos indubitados, es decir, "que no admitan dudas", según la acepción que de esta palabra da el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Así lo han manifestado expresamente, por citar algunos ejemplos, la sentencia de la Corte de Apelaciones de Rancagua, de 12 de febrero de 2008, Rol N° 1209-2007, y la sentencia de la Corte Suprema, de 7 de febrero de 2008, Rol N° 112-2008. Ahora bien, el peticionario manifiesta en su libelo que la emisión del dictamen N° 34.842, de 2010, ha infringido el derecho de propiedad respecto de la indemnización de que se trata, la que, en realidad, no ha sido incorporada a su patrimonio por no cumplir los requisitos exigidos por la ley al efecto. Como se podrá advertir, la pretensión del actor es infundada, en la medida que no busca, a través de ella, amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado, requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, sino que pretende, por esta vía, el reconocimiento de un derecho que, a su juicio, le corresponde, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de autos. En virtud de lo expuesto, esa lltma. Corte de Apelaciones debe rechazar la presente acción constitucional. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante lo anterior, esta Contraloría General considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. En primer término, es útil señalar que de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política de la República, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, que como consecuencia de ello derive en la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por el recurrente. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 34.842, DE 2010. En este tópico, es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, supuesto que no ha ocurrido con la emisión del dictamen N° 34.842, de 2010, por parte de esta Contraloría General. Para comprobar tal aseveración, resulta pertinente referirse tanto a las atribuciones de esta Entidad de Fiscalización para emitir dicho pronunciamiento, como al cumplimiento de los requisitos de validez del mismo. A este respecto, cabe anotar que la facultad de este Organismo de Control para emitir dictámenes emana de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de la citada ley N° 10.336, en sus artículos 5°, 6° y 9°. El artículo 98 de la Carta Fundamental encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñar las demás funciones que le encomiende su ley orgánica. Por su parte, la señalada ley N° 10.336, prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo y con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización, tal como ocurre en la especie. De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento en cuestión se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, especialmente, en lo referido a la preceptiva que regula la indemnización a que tienen derecho los altos directivos públicos que cumpliendo con los requisitos establecidos en la ley, han cesado en sus cargos por las causales que la preceptiva que la rige establece. Debe destacarse, además, que la actuación de esta Entidad de Fiscalización al emitir el dictamen recurrido, se ha ajustado estrictamente al ordenamiento jurídico, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que el aludido pronunciamiento tenga plena eficacia. En conclusión, no hay ilegalidad en el dictamen impugnado. B) EL DICTAMEN N° 34.842, DE 2010, NO ES ARBITRARIO. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o a las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto la potestad dictaminante de esta Contraloría General es de naturaleza interpretativa, cuyo ejercicio comprende el análisis jurídico de normas constitucionales, legales y reglamentarias relativas tanto a la competencia como a las atribuciones de la autoridad que emite un acto administrativo y, por cierto, implica realizar un riguroso análisis e interpretación tendiente a determinar el sentido y alcance de las disposiciones que regulan las materias que le corresponde fiscalizar. En consecuencia, esa lltma. Corte debe desestimar la acción cautelar de la especie, por cuanto el pronunciamiento recurrido no ha constituido una actuación arbitraria. C) SOBRE IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO QUINCUAGÉSIMO OCTAVO DE LA LEY N° 19.882, RESPECTO DE LOS ALTOS DIRECTIVOS PÚBLICOS QUE HAN CESADO EN SUS CARGOS. Aclarado que, en la especie, esta Contraloría General se ha limitado a ejercer sus facultades privativas en materia dictaminadora, concretamente en cuanto a la correcta interpretación y aplicación de las normas estatutarias que rigen a los funcionarios públicos, conviene ahora revisar el régimen jurídico de tal atribución a fin de demostrar que en la especie, se ha actuado conforme a derecho. A este respecto, cabe señalar que el dictamen impugnado de ninguna manera ha vulnerado el derecho de propiedad del recurrente como aquél lo sostiene, por cuanto lo único que hizo fue precisar que aquél no cumplió con uno de los requisitos que prevé la ley para obtener el pago de la indemnización que reclama, como se analizará a continuación. Pues bien, resulta útil señalar que el inciso primero del aludido artículo quincuagésimo octavo de la citada ley N° 19.882 dispone que los altos directivos públicos tienen en materia de remoción la calidad de empleados de la exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer su nombramiento. Añade el inciso segundo de la citada disposición, que "Cuando el cese de funciones se produzca por petición de renuncia, antes de concluir el plazo de nombramiento o de su renovación, y no concurra una causal derivada de su responsabilidad administrativa, civil o penal, o cuando dicho cese se produzca por el término del período de nombramiento sin que este sea renovado, el alto directivo tendrá derecho a gozar de la indemnización contemplada en el artículo 148 de la ley N° 18.834.". A su turno, el artículo 154 -antiguo artículo 148- de la mencionada ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, previene, en lo que interesa, que la indemnización será equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de seis. Agrega, que dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal. Sobre el particular, cabe señalar que siendo el empleo que desempeñaba el requirente de exclusiva confianza para efectos de su remoción, el cese de funciones originado en la petición de renuncia por parte de la autoridad de que se trate -siempre que no concurra una causal derivada de la responsabilidad de los funcionarios en los términos previstos por el citado artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882 habilita a quien lo servía para impetrar el beneficio económico de la especie, en la medida que se haya desempeñado en calidad de alto directivo público a lo menos por un año en la respectiva entidad. Precisado lo anterior, es dable manifestar que de los antecedentes tenidos a la vista consta que mediante la resolución N° 452, de 2009, de la Vicepresidenta Ejecutiva de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, el señor Soto Vergara fue nombrado -a contar del 1 de agosto de 2009- en el cargo de Jefe de División, grado 4°, de la E.U.S., plaza que, acorde con lo dispuesto en el artículo único del decreto con fuerza de ley N° 48, de 2003, del Ministerio de Hacienda, que determinó para los servicios públicos que indica, dependientes o relacionados con el Ministerio de Defensa Nacional, los cargos que tendrán la calidad de altos directivos públicos, tiene este último carácter. Asimismo, de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General aparece que la autoridad respectiva solicitó la renuncia al requirente a contar del 1 de febrero de 2010, de manera que dicho servidor sólo se desempeñó en el aludido cargo de alto directivo público por el lapso de seis meses, según da cuenta la resolución N° 29, del mismo año, del Vicepresidente Ejecutivo de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. En razón de lo expuesto, al señor Soto Vergara no le asistió el derecho a percibir la indemnización prevista en el artículo quincuagésimo octavo de la ley N° 19.882 toda vez que no cumplió uno de los requisitos exigidos para su otorgamiento, consistente en haberse desempeñado a lo menos un año en calidad de alto directivo público en la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. En este sentido, es dable señalar que cuando la ley ha querido computar las fracciones de tiempo inferiores a un año para el otorgamiento de algún beneficio pecuniario lo ha dicho expresamente. Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 73 de la ley N° 19.070, el que establece, para el caso que indica, que los profesionales de la educación, sean contratados o titulares, tendrán derecho a una indemnización de cargo del empleador, equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes que correspondan al número de horas suprimidas, por cada año de servicio en la respectiva Municipalidad o Corporación, o fracción superior a seis meses, con un máximo de once. Ahora bien, en lo que atañe al cambio de jurisprudencia que alega el requirente, es preciso manifestar, en primer término, que si bien los pronunciamientos que conforman la jurisprudencia administrativa se limitan a dilucidar los efectos producidos por una norma anterior, de modo que la norma interpretada y el dictamen constituyen un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta, produciendo sus efectos desde la fecha de vigencia de la disposición interpretada, situación diversa acontece con los cambios de jurisprudencia, cuando nuevos estudios o antecedentes autorizan una modificación interpretativa, ya que en resguardo del principio de certeza y seguridad jurídica, el nuevo criterio sólo se aplica hacia el futuro, tal como lo ha manifestado esta Contraloría General, entre otros, en sus dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007, y 17.719, de 2008. Enseguida, es menester precisar que tal como lo manifestó el dictamen recurrido, la indemnización en comento ha sido establecida por la ley precisamente en razón del cargo de alto directivo público y, por ello, sólo favorece a los funcionarios que se han desempeñado en tal carácter en la respectiva institución por un lapso superior a un año, de manera que atendido a que el reclamante sólo lo sirvió por el período de seis meses, dicho pronunciamiento concluyó que no tiene derecho a percibir el aludido beneficio. Acorde con lo anterior, no se advierte de qué manera la emisión del dictamen N° 34.842, de 2010, ha podido menoscabar algún derecho del recurrente, ya que el criterio que allí se contiene se ajusta al tenor de la norma examinada y a la finalidad perseguida por el legislador, de manera que aquel pronunciamiento en ningún caso ha constituido una acción arbitraria o ilegal. D) GARANTÍA CONSTITUCIONAL SUPUESTAMENTE VULNERADA. En lo que atañe a la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, relativa al derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, que el actor estima vulnerada por el dictamen de la especie, cabe señalar que no se advierte cómo ese pronunciamiento podría significar privación, perturbación o amenaza de tal derecho, desde el momento que ha sido emitido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que el ordenamiento jurídico le ha conferido a este Organismo de Control, limitándose a interpretar el sentido y alcance de una norma de derecho público relativa a un beneficio económico establecido para aquellos altos directivos públicos que al cesar en sus cargos cumplen con los requisitos que la ley establece para su otorgamiento. Por otra parte, cabe señalar que cuando la ley concede algún beneficio de orden económico, como ocurre en el caso en análisis, tal derecho no puede ingresar al patrimonio de una persona si ésta no satisface todas las condiciones que el propio ordenamiento jurídico dispone para su debida percepción. Es así como el recurrente nunca pudo ejercer dominio sobre un derecho respecto del cual no cumplía con las condiciones legales para obtenerlo, por lo que se puede concluir que nunca lo adquirió. En este punto, cabe recordar que los derechos adquiridos se definen por la doctrina como aquella consecuencia de un hecho apto para producirlos bajo el imperio de la ley vigente al tiempo en que el hecho se ha realizado y que han entrado inmediatamente a formar parte del patrimonio de la persona. En cambio, las simples o meras expectativas -como la que tenía el interesado- son las esperanzas de adquisición de un derecho fundado en la ley vigente y aún no convertidas en derecho por falta de alguno de los requisitos exigidos por la ley. (Arturo Alessandri R., Manuel Somarriva U., Antonio Vodanovic H., en Tratado de Derecho Civil, Parte General y Preliminar, tomo I, Editorial Jurídica de Chile, 1998, pp. 227, 228). Siendo ello así, y tal como ya se ha señalado, debe concluirse que al no satisfacer todos y cada uno de los requisitos establecidos en la normativa respectiva, el actor no ha estado habilitado para obtener la indemnización cuyo pago reclama. De esta forma, no resulta posible que con ocasión del dictamen N° 34.842, de 2010, se haya afectado el derecho de propiedad respecto del cual el señor Soto Vergara nunca fue titular. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese lltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos por don Claudio Soto Vergara en contra del Contralor General de la República. IV.- ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe copia fotostática de los siguientes antecedentes: 1.- Dictámenes N°s. 246, de 2002; 50.185, de 2007; 17.719, de 2008, y 34.842, de 2010. 2.- Tratado de Derecho Civil, Parte General y Preliminar, tomo I. Arturo Alessandri R., Manuel Somarriva U., Antonio Vodanovic H. Editorial Jurídica de Chile, 1998, pp. 227, 228. 3.- resolución N° 452, de 2009, de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. 4. Resolución N° 29, de 2010, de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República