Dictamen N° 5292/2019

N° 5.292 Fecha: 21-II-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Transportes, solicitando un pronunciamiento que determine: 1) Si resulta posible que alumnos o egresados de centros de formación técnica o liceos técnicos profesionales, puedan realizar prácticas en dicho organismo; 2) Si se deben suscribir convenios a honorarios tanto para las prácticas a honorarios como ad honorem; 3) Si los convenios a honorarios que se suscriban revisten la misma naturaleza que los regulados en el artículo 11 de la ley N° 18.834, ya que el Sistema de Información y Control del Personal de Administración del Estado -SIAPER-, de esta Contraloría General, no efectúa tal distinción; 4) Si rige respecto de ellos la limitación de cupos para la contratación de personal; y por último, 5) La forma de autorizar pasantías de alumnos o egresados de nacionalidad extranjera. Requerida de informe, la Dirección Nacional del Servicio Civil indicó que las prácticas en los servicios de la Administración del Estado de los alumnos y egresados por los que se consulta, se encuentran reconocidas y reguladas a través de la resolución afecta N° 1, de 2017, de su origen; en relación a la necesidad de que las prácticas deban constar en un contrato, señala que ello permite establecer los derechos y deberes que asisten a las partes; y finalmente indica que las pasantías de extranjeros deberían ser autorizadas a través de un acto administrativo de la subsecretaría requirente, en coordinación con la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo. A modo preliminar, es menester considerar que el decreto ley N° 2.080, de 1977, del Ministerio de Hacienda, autoriza en el sector público la práctica profesional de egresados y estudiantes que indica. En efecto, el inciso primero del artículo 1° del precitado texto normativo faculta a los Ministerios, Instituciones, Servicios, Empresas y Corporaciones del Sector Público regidos por los artículos 1° y 2° del decreto ley N° 249, de 1973, para contratar ad honorem o sobre la base de honorarios, a egresados o estudiantes de profesiones universitarias, durante los lapsos en que estos deben cumplir con la práctica exigida por la respectiva Facultad. Indica además que en todo caso, las contrataciones sobre la base de honorarios no podrán exceder de la dotación de personal fijada para cada Servicio, Institución o Empresa; salvo que ellas se efectúen para la ejecución de obras o proyectos específicos debidamente financiados. Agregan los incisos segundo y tercero de dicha disposición que los estudiantes y egresados podrán ser contratados asimilados a un grado, dentro de los rangos que precisa, y no se consideran empleados para ningún efecto legal, añadiendo que en los respectivos convenios sólo podrá estipularse un honorario proporcional a la jornada pactada y otros emolumentos que indica. Teniendo presente esa normativa, a continuación se abordarán las consultas en el orden que fueron planteadas: 1) Si resulta posible que alumnos o egresados de centros de formación técnica o liceos técnicos profesionales, puedan realizar prácticas en esa subsecretaría. En primer orden cumple con manifestar que la inquietud antes planteada se abordará en relación con los estudiantes y egresados de todas las carreras técnicas, ya sean de nivel superior o medio. Dicho lo anterior, cabe anotar que considerando que el precitado decreto ley N° 2.080, de 1977, se refiere expresamente a egresados o estudiantes de profesiones universitarias, la jurisprudencia de este Organismo Contralor, contenida en los dictámenes N os 38.483, de 1994 y 18.072, de 1997(), entre otros, ha precisado que no resulta posible contratar ad honorem o sobre la base de honorarios a alumnos o egresados de centros de formación técnica. No obstante lo anterior, esta Contraloría General estima pertinente realizar un nuevo estudio sobre la materia. En este sentido, la circunstancia de que el decreto ley N° 2.080, de 1977, solo se refiera a egresados o alumnos de profesiones universitarias, no puede constituir en la actualidad un impedimento para que también puedan realizarse prácticas por estudiantes o egresados de carreras técnicas, si se tiene a la vista que la educación técnico profesional es uno de los ejes de la reforma educacional recientemente implementada. En efecto, tal como consta en el mensaje de la ley N° 21.091, sobre Educación Superior, se contempló como uno de sus objetivos el fortalecer la formación técnico profesional, al señalarse que “El proyecto de ley asume el objetivo de fortalecer el subsistema técnico profesional, con la orientación de mejorar su calidad y reconocer que la formación de técnicos calificados es una necesidad que está en la base del desarrollo del país”. Además, cabe anotar que el hecho de que los citados dictámenes de este Organismo de Control expresen un criterio diverso, obedece a que a la época en que fueron emitidos no existía normativa que se refiriera a las prácticas de estudiantes o egresados de carreras técnicas en el sector público, como sí ocurre en la actualidad, en que estas se encuentran reconocidas por la resolución N° 1, de 2017, de la Dirección Nacional del Servicio Civil, organismo que en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 2º, letra q), de la ley Nº 19.882, impartió normas de aplicación general en relación a la gestión de prácticas profesionales, entre otras materias. Así, en sus artículos 34° al 38°, la precitada resolución regula la realización de prácticas profesionales y/o técnicas de estudiantes o egresados en la administración pública. Por todo lo anterior se concluye que los alumnos o egresados de carreras técnicas -ya sea de nivel superior o medio- pueden realizar prácticas en la Administración del Estado. En ese contexto, corresponde reconsiderar en lo pertinente los mencionados pronunciamientos de este origen y toda la jurisprudencia contraria a lo expresado en los párrafos precedentes. 2) Si se deben suscribir convenios a honorarios tanto para las prácticas a honorarios como ad honorem. Al respecto, es menester considerar que los dictámenes N os 2.853, de 2017 y 12.492, de 2018, ambos de este origen, señalan que la práctica profesional, ya sea ad honorem o a honorarios, debe constar en un instrumento contractual aprobado por el correspondiente acto administrativo. Ello obedece a que el propio artículo 1° del mencionado decreto ley N° 2.080, de 1977, indica que podrán contratarse ad honorem o sobre la base de honorarios a egresados o estudiantes para efectuar su práctica, sin distinguir -al referirse a su contratación- entre aquellos que perciben una contraprestación pecuniaria y los que no. Lo anterior no implica, como parece entender la recurrente, que en ambos casos deba suscribirse un contrato a honorarios, puesto que la contratación ad honorem en virtud de esa preceptiva es una figura diversa y propia de aquellas prácticas que no conllevan una retribución económica y así se encuentra concebida, por lo demás, para los fines de su registro, en el respectivo sistema informático de este Ente Contralor. 3) Si los convenios a honorarios que se suscriban revisten la misma naturaleza que los regulados en el artículo 11 de la ley N° 18.834, ya que el Sistema de Información y Control del Personal de Administración del Estado -SIAPER-, de esta Contraloría General, no efectúa tal distinción. Sobre el particular, la jurisprudencia de este Ente Fiscalizador, contenida en los dictámenes N os 16.345, de 1979, y 18.072, de 1997(), ha precisado que los estudiantes o egresados que efectúan su práctica deben ser contratados conforme al decreto ley N° 2.080, de 1977, y no al citado artículo 11, pues la facultad para celebrar dichos contratos no proviene de la atribución que contempla la norma recién mencionada, que únicamente se refiere a profesionales, técnicos o expertos en determinadas materias. A diferencia de lo que afirma la recurrente, el SIAPER sí efectúa la distinción antes referida, toda vez que definida la calidad contractual como honorarios, el sistema despliega dos opciones, una de ellas correspondiente a “contrato a honorarios asimilado a grado de egresados para práctica profesional – DL N° 2.080, de 1977”, y otra distinta para los “contratos a honorarios a suma alzada con monto igual o superior a 250 UTM”, que sería la contratación regida por el artículo 11 del Estatuto Administrativo. 4) Si rige respecto de las prácticas la limitación de cupos para la contratación de personal. En cuanto a si los contratos que se suscriban en virtud del mentado decreto ley N° 2.080 se encuentran limitados por los cupos de personal, resulta pertinente precisar que respecto de aquellas prácticas que tengan una contraprestación pecuniaria, el inciso primero del artículo 1° del referido texto legal indica que no podrán exceder de la dotación de personal fijada para cada Servicio, Institución o Empresa; salvo que ellas se efectúen para la ejecución de obras o proyectos específicos debidamente financiados. Por su parte respecto de aquellas que son ad honorem, si bien nada dice dicha norma, a contrario sensu se debe entender que para ellas no rige la limitación de dotación de personal del servicio respectivo. 5) La forma de autorizar pasantías de alumnos o egresados de nacionalidad extranjera Finalmente, acerca de la última interrogante planteada, esto es la forma de autorizar pasantías de extranjeros cabe señalar que no se precisa de qué tipo de pasantías se trata, ni en el contexto en que estas serían realizadas, razón por la cual este Ente de Control, en esta oportunidad, debe abstenerse de emitir el pronunciamiento requerido, por tratarse de una consulta genérica, en conformidad con lo indicado en el oficio circular N° 24.143, de 2015, que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República *Debe decir: 1987