Dictamen N° 2853/2017

N° 2.853 Fecha: 26-I-2017 La Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento (SIR) solicita la reconsideración del dictamen N° 16.182, de 2016 de este origen, respecto de la preceptiva que rige las prácticas profesionales que se realizan en esa repartición, por cuanto dicho pronunciamiento concluyó que el decreto ley N° 2.080, de 1977, no le sería aplicable al estar esa entidad regulada por el decreto ley N° 3.551, de 1980. La SIR sostiene que la intención del legislador fue que el decreto ley N° 2.080 rigiera a todas las instituciones de la Administración del Estado con existencia legal a la fecha de su dictación, donde el único régimen remuneracional era el establecido por el decreto ley N° 249, de 1973, y entre las que se encontraba la ex Sindicatura General de Quiebras -predecesora de esa Superintendencia-. En caso de acceder a lo solicitado, consulta: 1) sobre la vigencia del artículo 1° del decreto ley N° 2.080, el cual exige que las contrataciones no excedan de la dotación de personal fijada para cada servicio; 2) Si el pago debe ser proporcional a la jornada pactada para prácticas profesionales y si es factible pagar una suma compensatoria que incluya, entre otros conceptos, la movilización o si sólo cabe el pago por concepto de movilización; 3) Si procede la figura de funcionarios a contrata o si es considerada una modalidad particular de contratación, y 4) si es factible reembolsar los gastos de movilización según una apreciación prudencial que la SIR haga de los mismos, en atención a que los medios de transporte público no entregan boletos o comprobantes. Requerida al efecto, la Dirección Nacional del Servicio Civil manifiesta que el anotado decreto ley N° 2.080 no es aplicable a la SIR. Añade que su artículo 1° se encuentra plenamente vigente y que en caso de utilizar la fórmula de contratación de las prácticas profesionales, reconsiderándose el dictamen ya consignado, procederían sólo los pagos pactados. En relación a la pertinencia de la vinculación de alumnos en práctica ‘a contrata’, señala que no resulta aplicable dada la definición y naturaleza del empleo bajo tal modalidad. Acerca del pago por gastos de movilización y la factibilidad de reembolsarlos mediante una apreciación prudencial de ellos, puntualiza que el transporte público es una actividad reglada, existiendo información pública suficiente para calcular el monto de este concepto. Por su parte, la Dirección de Presupuestos informa, en relación a la imputación presupuestaria de los gastos asociados a los alumnos en práctica, que el Clasificador Presupuestario considera para este aspecto el subtítulo 21, ítem 03, la asignación 007 ‘alumnos en práctica’, y afirma que no forman parte de la dotación de las instituciones. Sobre el particular, el inciso primero del artículo 1° del citado decreto ley N° 2.080 faculta a los Ministerios, Instituciones, Servicios, Empresas y Corporaciones del Sector Público “regidos por los artículos 1° y 2° del decreto ley N° 249, de 1973, para contratar ad honorem o sobre la base de honorarios, a egresados o estudiantes de profesiones universitarias, durante los lapsos en que éstos deben cumplir con la práctica exigida por la respectiva Facultad. En todo caso, las contrataciones sobre la base de honorarios no podrán exceder de la dotación de personal fijada para cada Servicio, Institución o Empresa; salvo que ellas se efectúen para la ejecución de obras o proyectos específicos debidamente financiados”. El inciso segundo precisa la forma en que los egresados podrán ser contratados según la modalidad utilizada de aquellas referidas. Su inciso final añade que “Los estudiantes y egresados así contratados no se considerarán empleados para ningún efecto legal, no tendrán derecho a viático y en los respectivos decretos de contratación a honorarios, sólo podrá estipularse uno proporcional a la jornada pactada, derecho a pasaje de ida y regreso desde la ciudad sede de su Facultad Universitaria hasta el lugar de desempeño y asignaciones de colación y movilización en las mismas condiciones otorgadas a los funcionarios de planta por la legislación vigente”. En este contexto, y luego de un nuevo estudio sobre la materia, se debe apuntar que a la data de publicación y entrada en vigencia del referido decreto ley N° 2.080, esto es, el 4 de enero de 1978, existía la Sindicatura General de Quiebras, la que fue reorganizada en el año 1979 como Sindicatura Nacional de Quiebras, creándose en su reemplazo, en el año 1982, por la ley N° 18.175, la Fiscalía Nacional de Quiebras, cuya denominación legal fue adecuada por la ley N° 19.806, pasando a denominarse Superintendencia de Quiebras, que es la predecesora inmediata de la actual Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento. En armonía con ello, cabe resaltar que el texto original del artículo 1° del decreto ley N° 249, que contiene un extenso listado de las instituciones cuyo personal se rige por la escala de sueldos que fija, considera en él a la Sindicatura de Quiebras y, además, a otros entes de naturaleza similar, como las superintendencias de Bancos, de Compañías de Seguros, de Educación, de Seguridad Social, de Servicios Eléctricos, Gas y Telecomunicaciones. Lo anterior evidencia que a la fecha de entrada en vigor del citado decreto ley N° 2.080 el régimen de remuneraciones de general aplicación para las instituciones de la Administración era el contemplado en el decreto ley N° 249, incluidas aquellas entidades de naturaleza fiscalizadora que con posterioridad, y desde la dictación del decreto ley N° 3.551, de 1980, fueron sustraídas de ese régimen para incorporarse a otro sistema de regulación de los estipendios pagados a sus servidores. Por ello, es posible colegir que dicho decreto ley N° 2.080 tuvo en su origen una vocación de extensa aplicación, abarcando a todas las instituciones aludidas en sus artículos 1° y 2°, lo que incluía a los organismos fiscalizadores existentes a la época de su dictación, sin que pueda concluirse que por el hecho de que estos últimos hayan sido luego sometidos a un régimen de estipendios diverso, se haya pretendido excluirlos de una preceptiva cuyo objetivo principal no era de orden remuneracional, sino que autorizar la práctica profesional en el sector público. En consecuencia, y siendo la SIR la continuadora legal de la entonces anotada sindicatura, se concluye que ese organismo puede contratar alumnos en práctica profesional en los términos consignados en el mencionado decreto ley N° 2.080, correspondiendo reconsiderar el apuntado dictamen N° 16.182. Precisado lo anterior, corresponde referirse a las otras consultas efectuadas por la institución recurrente. Respecto de la primera consulta planteada, relativa a la vigencia del artículo 1° del decreto ley N° 2.080, es necesario puntualizar que no hay fundamento legal para estimarlo derogado, como lo plantea la SIR, debiendo ésta considerar en la contratación a honorarios, para efectos de no exceder su "dotación máxima de personal", lo preceptuado sobre la materia por la ley N° 20.882 para esa institución, esto es, el subtítulo 21 "Gastos en Personal", glosa 02, letra a), sin perjuicio de la salvedad expuesta en el citado artículo 1°. En otro orden de ideas, acerca del pago proporcional a la jornada pactada en el caso de los alumnos contratados sobre la base de honorarios, acorde con lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 1° del decreto ley N° 2.080, conviene precisar que el desempeño efectivo y acordado debe ser remunerado, pues de lo contrario, se vulnera el principio retributivo de dar a cada uno lo que le corresponde. Respecto de los contratados ad honorem, no corresponde dicha retribución, atendido el carácter gratuito de su desempeño (aplica criterio contenido en el dictamen N° 53.149, de 2007, de esta procedencia). Por su parte, acerca del pago de una suma compensatoria que incluya, entre otros conceptos, la movilización, es dable prevenir que no procede aludir en los contratos de la especie, en lo pertinente, a la ‘asignación de movilización’, pues ella ha sido derogada por la ley N° 18.717, ni tampoco corresponde hacer mención al beneficio del inciso segundo de su artículo 4° -según las razones expuestas en los dictámenes N os 18.072, de 1987; 32.220 y 35.851, de 1988, de este origen-, debiendo, por tanto, imputarse dichos gastos a la apuntada ‘asignación 007’. En relación a la tercera consulta planteada, de la normativa expuesta se observa que los organismos de la Administración del Estado pueden contratar a estudiantes y egresados de una carrera, para efectos de práctica profesional, ya sea ad honorem, esto es, sin retribución por dicha labor, o a honorarios, lo que debe constar en el instrumento contractual, aprobado por la pertinente resolución o decreto, según corresponda, no procediendo la utilización de la modalidad a contrata planteada por la SIR (aplica criterio contenido en el dictamen N° 52.025, de 2009). Por último, es dable puntualizar que procede reembolsar las sumas que los practicantes acrediten fehacientemente respecto de los gastos que hayan debido efectuar por concepto de pasajes para trasladarse en cumplimiento de un cometido específico, ya que la Administración no puede disponer que efectúen de su peculio tales expensas, no correspondiendo la entrega de una suma estimativa calculada por la SIR, al existir un transporte público reglado con tarifas conocidas y reguladas por la autoridad (aplica criterio contenido en los dictámenes N os 5.684, de 1977 y 18.017, de 1987). Reconsidérese, acorde a lo expuesto, el dictamen N° 16.182, de 2016, de este origen. Transcríbase a la Dirección Nacional del Servicio Civil, a la Dirección de Presupuestos y a las Divisiones de Auditoría Administrativa y de Personal de la Administración del Estado, ambas de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República