Dictamen N° 545219/2024

N° E545219 Fecha: 27-IX-2024 I. Antecedentes. La Contraloría Regional de Valparaíso ha consultado a esta Sede Central respecto de la procedencia de someter al trámite de toma de razón el decreto alcaldicio N° 2.109, de 2023, de la Municipalidad de El Quisco, que aprueba el convenio de adhesión suscrito entre esa entidad edilicia y la Asociación de Municipalidades de la Provincia de San Antonio, para la aplicación del acuerdo de voluntades celebrado entre la mencionada asociación y la empresa Veolia Residuos Urbanos Valparaíso Spa, con fecha 1 de diciembre de 2020, para la gestión integral de residuos domiciliarios y asimilables. Asimismo, consulta si deben someterse a dicho trámite los convenios firmados por las asociaciones de municipalidades con empresas privadas para la prestación de los servicios de extracción, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios. A su vez, don José Jofré Bustos, alcalde de la Municipalidad de Quisco, en su calidad de Presidente de la Asociación de Municipalidades de la Provincia de San Antonio, solicita un pronunciamiento que determine si a esa entidad le resulta obligatorio para contratar la realización previa de una licitación conforme a las normas del derecho civil común, en términos similares a la licitación pública regulada en la ley N° 19.886 y su reglamento. Requerida de informe, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo no lo emitió en el término conferido para ello, por lo que se prescindirá de dicho antecedente para la emisión de este pronunciamiento. II. Respecto de la precedencia de someter al trámite de toma de razón el decreto que aprueba el convenio de adhesión y los acuerdos de voluntades firmados por las asociaciones de municipalidades con empresas privadas para la prestación de los servicios de extracción, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios. 1. Fundamento jurídico. Sobre el particular, cabe señalar, en primer término, que el inciso segundo del artículo 6° de la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios -reemplazado por la ley N° 21.445-, establece, en lo pertinente, que tratándose de las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios, las municipalidades deberán sujetarse a los contenidos mínimos que para ellas establezca un reglamento expedido a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de acuerdo a la tipología de municipios determinados en tal reglamento. Añade, que dichas bases de licitación y las adjudicaciones deberán ser sometidas al trámite de toma de razón por la Contraloría General de la República. Enseguida, es del caso indicar, que el decreto N° 316, de 2022, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, regula, entre otras materias, los contenidos mínimos a los que deben sujetarse las municipalidades al momento de elaborar las bases de licitación pública para la concesión de los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6° de la precitada ley N° 19.886. Ahora bien, acerca de lo consultado, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control contenida en el dictamen N° E370767, de 2023, manifestó, en lo que interesa, que de la lectura armónica de las normas que rigen las concesiones de que se trata y de la historia de la ley N° 21.445, ya citada, es posible sostener que el acto administrativo que apruebe una concesión o contratación vía trato directo -en los casos excepcionales establecidos por el legislador- debe quedar sujeto a toma de razón, pues con ello se da pleno cumplimiento a la intención del legislador de efectuar un control previo de juridicidad tanto a las condiciones de la concesión como a la selección del concesionario, velando por la transparencia del proceso y a la probidad en las contrataciones. Precisado lo anterior, cabe consignar que el inciso primero del artículo 137 de la ley N° 18.695 dispone que dos o más municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, podrán constituir asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Agrega la letra a) del inciso segundo, que tales asociaciones podrán tener por objeto, entre otros, la atención de servicios comunes. Sobre este punto, resulta necesario recordar que el dictamen N° 64.360, de 2015, de este origen, indicó, en lo que interesa, que dado que las asociaciones constituidas conforme el aludido artículo 137 de la ley N° 18.695 pueden tener entre sus finalidades la atención de servicios comunes, es posible que se incluya, entre éstos, la gestión de los residuos sólidos domiciliarios. 2. Análisis y conclusión. Ahora bien, en los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la Asociación de Municipalidades de la Provincia de San Antonio celebró, con fecha 1 de diciembre de 2020, un convenio de gestión integral de residuos domiciliarios con la empresa Veolia Residuos Urbanos Valparaíso Spa, el cual establece, en su cláusula cuarta, que dicha sociedad se obliga a recibir los residuos sólidos domiciliarios y asimilables que estén permitidos de las municipalidades que formen parte de la asociación y que adhieran al acuerdo de voluntades. Asimismo, consta que, con fecha 8 de junio de 2023, la Municipalidad de El Quisco suscribió con la Asociación de Municipalidades de la Provincia de San Antonio un contrato de adhesión al antes mencionado convenio de gestión integral, indicando, en su cláusula tercera, que dicha entidad edilicia acepta la oferta que realiza la empresa Veolia Residuos Urbanos Valparaíso Spa respecto de la disposición de los residuos comunales sólidos domiciliarios y asimilables que estén permitidos. Pues bien, en este orden de consideraciones, es posible sostener que la normativa vigente no impide que las asociaciones de municipalidades, en cumplimiento de su finalidad de atender servicios comunes de conformidad a lo dispuesto en el artículo 137, inciso segundo, letra a), de la ley N° 18.695, realice la gestión de los residuos sólidos domiciliarios. Siendo ello así y en atención a que la normativa ya citada autoriza a las asociaciones municipales a realizar la gestión de los residuos sólidos domiciliarios, es posible sostener que, en el evento de que un municipio opte por acogerse al convenio que sobre dichos servicios posean las aludidas entidades, deberá remitir a esta Contraloría General el decreto alcaldicio que lo apruebe, a fin de que se revise su legalidad mediante la toma de razón del correspondiente acto administrativo. Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que la Municipalidad de El Quisco, en caso de que opte por acogerse al convenio de gestión integral de residuos domiciliarios con la empresa Veolia Residuos Urbanos Valparaíso Spa, deberá remitir el acto administrativo que apruebe la contratación a la Contraloría Regional de Valparaíso para su toma de razón. Compleméntase, en lo pertinente, el dictamen N° 64.360, de 2015, de este origen. III. En cuanto a la obligatoriedad de efectuar una licitación previa para las contrataciones efectuadas por la Asociación de Municipalidades de la Provincia de San Antonio en términos similares a la licitación pública regulada en la ley N° 19.886 y su reglamento. 1. Fundamento jurídico. Sobre el particular, es del caso señalar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 prevé que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado. Agrega su inciso segundo que, para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la ley N° 18.575, salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley. En este contexto, cumple hacer presente que el N° 1 del artículo primero de la ley N° 21.634, publicada en el Diario Oficial el 11 de diciembre de 2023 -cuya entrada en vigor se producirá, conforme lo señala su artículo primero transitorio, un año después de su fecha de publicación, esto es, el 12 de diciembre de 2024-, reemplaza el citado artículo 1° de la ley N° 19.886, ampliando su ámbito de aplicación, entre otras entidades, a las corporaciones, fundaciones y asociaciones de participación municipal o regional. 2. Análisis y conclusión. Ahora bien y sobre lo consultado, es posible colegir que, dado que a la fecha del presente dictamen no se encuentra vigente el artículo primero, N°1, de la referida ley N° 21.634, que hace aplicable la ley N° 19.886 a las asociaciones de participación municipal, dichas entidades no se encuentran, a esta data, obligadas a someter sus procesos para la contratación, a título oneroso, de suministros y prestación de servicios al último de los textos legales citados. Lo anterior es, por cierto, sin perjuicio de que, a contar de un año después de la fecha de publicación de la ley N° 21.634 -esto es el 12 de diciembre de 2024-, los anotados procesos de contratación efectuados por dichas entidades quedarán sujetos a las disposiciones contenidas en la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República (S)