Dictamen N° 5661/2019

N° 5.661 Fecha: 26-II-2019 Don Álvaro Sandoval Valdivia, dirigente de la asociación de funcionarios del Centro de Referencia de Salud de Maipú, reclama en contra de la Subsecretaría de Redes Asistenciales por un eventual trato discriminatorio en la determinación de quienes podían postular al Diplomado en Gestión de Organizaciones Gremiales, que se desarrollaría en diciembre de 2017 y enero de 2018, atendido a que dicho programa de estudios estuvo focalizado solo en los dirigentes de organizaciones de representación nacional de los servicios de salud, excluyendo a las entidades de menor tamaño. Requerido su informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales expresó que resulta factible plantearse objetivos de desarrollo organizacional que aborden temáticas generales de interés de todos los trabajadores donde sean interlocutores aquellos dirigentes que detentan liderazgos de alcance nacional. Agrega, que se trata de una línea de trabajo formativo que tuvo su origen en el diálogo Gobierno Ministerio de Salud y Federaciones de Gremios de la Salud, culminado en un Protocolo de septiembre del año 2015. Por ello, la organización representada por el ocurrente “Tu Nueva Fenats” no reúne las características de cobertura nacional y no se encuentra entre las confederaciones y federaciones que suscribieron el acuerdo Protocolo 2015, y que acordaron el Programa Trienal de Liderazgo Dirigencial. Al respecto, tanto la ley N° 20.981 como la ley N° 21.053 de Presupuestos del Sector Público para los años 2017 y 2018, respectivamente, contemplaron en la glosa 03 de la Partida 16, Capítulo 10, Programa 01, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, recursos para “Capacitación y Perfeccionamiento, Ley N° 18.575”, asociada al subtítulo 22 “Bienes y Servicios de Consumo”. Enseguida, el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina las clasificaciones presupuestarias, en lo que se refiere a la asignación 002 “Cursos de Capacitación” establece que “corresponde incluir en este rubro los gastos por la prestación de servicios de capacitación o perfeccionamiento necesarios para mejorar la gestión institucional”. Por su parte, el artículo 26 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, señala que “Se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias”, en tanto que su artículo 27 distingue las modalidades que esta puede adoptar atendida su finalidad, prioridad y el mecanismo de selección de los beneficiarios. En este contexto normativo, se contempla la capacitación destinada a la promoción de los servidores, cuya selección se efectuará de acuerdo al escalafón; la de perfeccionamiento, orientada a mejorar el desempeño en el empleo que se ocupa, y la de carácter voluntario, que son de interés para la institución, no están ligadas a un cargo determinado ni habilitan para el ascenso y cuya procedencia será fijada por las autoridades que se indican en el mencionado artículo 27, debiendo, en estos últimos dos casos, elegir a sus participantes mediante concurso. Por consiguiente, se entiende por capacitación el conjunto de actividades que tienen por objeto contribuir a la actualización y mejoramiento de los conocimientos y destrezas que los funcionarios requieren para el eficiente ejercicio de sus labores, la cual comprende cursos u otros, que entreguen a los empleados las competencias necesarias para su ascenso dentro de la organización, para su perfeccionamiento o bien, para adquirir o desarrollar habilidades de interés para la respectiva institución, de conformidad con las exigencias y la planificación definidas por la propia entidad (aplica dictamen N° 43.291, de 2014). Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, en particular, el Memorándum C32 N° 131, de 2017, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, consta que este organismo dispuso fondos para Programas de Capacitación y Perfeccionamiento de Iniciativa Ministerial (PIM) 2017, y comunicó a los servicios de salud y establecimientos experimentales del país el desarrollo del Programa Trienal Liderazgo Dirigencial en el marco del cual se dictaría el “Diplomado en Gestión de Organizaciones Gremiales”. Cabe indicar, que la actividad de que se trata tuvo como propósito la implementación de un programa formativo en gestión de organizaciones gremiales tendiente a fortalecer las relaciones laborales, el diálogo y la negociación de los servicios de salud del país. El señalado programa de estudios buscaba que los participantes adquirieran herramientas para gestionar integralmente las relaciones laborales al interior de las organizaciones de salud. Seguidamente, para acceder a un cupo se estableció la realización de un concurso entre aquellos funcionarios que cumpliesen con los requisitos descritos en el mencionado memorándum, uno de los cuales decía relación con ser dirigentes de una federación y/o asociación afiliada a una de las organizaciones de representación nacional que se mencionan en dicho documento. En relación con lo expuesto, se debe tener presente que el artículo 7° de la ley N° 19.296, que Establece Normas Sobre las Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, señala las finalidades principales de las asociaciones de funcionarios públicos, de lo que se advierte que ellas promueven el mejoramiento económico y de las condiciones de vida y de trabajo de sus afiliados y, en general, representan los intereses de estos (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 87.972, de 2015 y 18.251, de 2016). Puntualizado lo anterior, es dable advertir que el diplomado de la especie dice relación con la capacitación de carácter voluntaria la que, según se indicó, reviste un interés para el organismo público que la requiere, buscando mejorar la gestión de la institución. Así las cosas, esta Contraloría General cumple con señalar que los programas formativos que se pretendan realizar al amparo de este tipo de capacitación deben tener una correlación con las funciones que la ley le asigna al respectivo órgano público para el cumplimiento de sus fines, ya que con ello se logra la mejora institucional que se persigue al efectuar la actividad formativa. Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 8° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto Ley N° 2.763, de 1979 y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469, el Subsecretario de Redes Asistenciales tendrá a su cargo las materias relativas a la articulación y desarrollo de la Red Asistencial del Sistema para la atención integral de las personas y la regulación de la prestación de las acciones de salud. Como puede apreciarse, el diplomado de la especie tenía por finalidad desarrollar un programa formativo en gestión de organizaciones gremiales lo que no se condice con las funciones y el interés general por el que debe velar la Subsecretaría de Redes Asistenciales. Sobre el particular, es útil indicar que conforme al principio de legalidad del gasto público consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política de la República; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336 y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y, en el orden financiero, atenerse a las disposiciones que al efecto regulan el egreso (aplica dictamen N° 80.238, de 2011, de este origen). Luego, atendido a que la promoción de la gestión de las asociaciones de funcionarios del sector salud, no constituye una de las funciones a cargo de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, no resulta posible el financiamiento de diplomados como el de la especie, en favor de determinados dirigentes gremiales. De este modo, la Subsecretaría de Redes Asistenciales deberá, en lo sucesivo, ajustarse a lo establecido expresamente en normativa que regula los gastos por capacitación a que se ha hecho referencia en el presente oficio. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República