Dictamen N° 18251/2016

N° 18.251 Fecha: 08-III-2016 La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) solicita la reconsideración del dictamen N° 87.972, de 2015, de esta Contraloría General, que precisó que las audiencias o reuniones que las asociaciones de funcionarios de la Administración sostengan con los sujetos pasivos de la ley N° 20.730 -que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios-, deben ser anotadas en el registro de agenda pública, en la medida que se trate de actividades destinadas a obtener las decisiones que detalla su artículo 5°. La organización requirente manifiesta que las asociaciones de funcionarios representan los intereses de sus afiliados, persiguiendo conseguir mejoras de índole laboral, sin buscar la satisfacción de un interés particular, entendiendo por este el referido a un provecho o beneficio económico. Además, señala que la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, por constituir una preceptiva de carácter especial, es el ordenamiento que rige la materia y no la citada ley N° 20.730. Por su parte, la Federación Nacional de Asociaciones de Enfermeras y Enfermeros de Chile (FENASENF) solicita que se aclare lo manifestado en el mencionado dictamen N° 87.972, de 2015, en orden a que no todas las audiencias o reuniones que requieran las asociaciones de funcionarios se enmarcan dentro de la ley N° 20.730. En relación con lo planteado, cabe recordar que conforme al inciso primero del artículo 8° de la Constitución Política de la República, el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares “a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”. En tanto que su inciso segundo consagra la publicidad de los actos de los órganos del Estado. En consonancia con los anotados principios de rango constitucional, se encuentra la normativa contenida en la ley N° 20.730, cuyo artículo 1° dispone que esta regula la publicidad en la actividad de lobby y demás gestiones que representen intereses particulares, “con el objeto de fortalecer la transparencia y probidad en las relaciones con los órganos del Estado”. De lo dispuesto en el artículo antedicho, además de constar la finalidad de la ley N° 20.730, es posible apreciar cuáles son las actividades que regula ese cuerpo normativo, consignándose entre ellas tanto la de lobby como aquella que, sin ser constitutiva de lobby, importa la gestión de intereses particulares. Sobre este punto, es útil anotar que según el N° 1 de su artículo 2°, se entiende por “lobby” aquella gestión o actividad “remunerada”, ejercida por personas naturales o jurídicas, que tiene por objeto “promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones, que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos”. A continuación, el N° 2 del mismo artículo define “gestión de interés particular” como aquella gestión o actividad ejercida por personas naturales o jurídicas que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deben adoptar los sujetos pasivos de la ley. A su vez, su numeral 4 señala que “interés particular” es cualquier propósito o beneficio, “sean o no de carácter económico”, de una persona natural o jurídica, chilena o extranjera, o de una “asociación” o entidad determinada. En tanto que su numeral 5 dispone que un lobbista es aquella persona natural o jurídica, “remunerada”, que realiza lobby. Agrega, en concordancia con su N° 1, que si no media remuneración se denominará gestor de intereses particulares, “sean estos individuales o colectivos”. Ahora bien, cumple hacer presente que en el caso de las asociaciones de funcionarios no puede hablarse del desarrollo de actividades de lobby, comoquiera que estas no reciben una remuneración por concepto de las actuaciones que, en defensa o representación de sus afiliados, realizan ante las autoridades o funcionarios estatales que son sujetos pasivos de la ley N° 20.730. Cosa distinta ocurre cuando se analiza la procedencia de aplicar el concepto legal de gestor de intereses particulares a las mencionadas agrupaciones, tratándose de las diligencias que ellas practican ante los sujetos pasivos de la ley, a fin de influir en las decisiones que estos deben adoptar en el ejercicio de sus funciones, atendidos los términos amplios en que el legislador concibe “interés particular”, sin limitarlo a uno de índole económica, a diferencia de lo que sugiere la ANEF en su presentación. En efecto, tal como se adelantó, en el N° 4 de su artículo 2°, la ley señala que el interés particular es cualquier propósito o beneficio, “sea o no de carácter económico”, de una persona natural o jurídica determinada, incluyendo expresamente el caso del interés de una asociación. Pues bien, en consideración a lo anterior y a que de lo dispuesto en el artículo 7° de la aludida ley N° 19.296 se advierte que las asociaciones de funcionarios de la Administración tienen por finalidad promover el mejoramiento económico y de las condiciones de vida y de trabajo de sus afiliados y, en general, defender o representar los intereses de ellos, cabe concluir, como lo hizo el dictamen N° 87.972, de 2015, que tales agrupaciones pueden realizar actividades que se encuentran regidas por la ley N° 20.730 y que, por lo tanto, tendrán que sujetarse a esta normativa. Según se expuso en el referido pronunciamiento, la conclusión anterior se ve corroborada por lo consignado en el Primer Informe de la Comisión de Gobierno del Senado, recaído en el proyecto de la actual ley N° 20.730, pues consta que durante su tramitación se formuló una propuesta en orden a excluir a determinadas organizaciones de la aplicación de dicha preceptiva, lo que en definitiva fue descartado, sosteniéndose que “ello carece de todo fundamento, ya que el objetivo de una ley de lobby es transparentar el ejercicio de una actividad que es legítima. Siendo la esencia de esta regulación la acción de lobby y no el sujeto que la realiza”. En este mismo orden de ideas, es pertinente destacar que, como se dijo, la citada ley N° 20.730 apunta a hacer efectivos dos principios de gran relevancia en nuestro ordenamiento jurídico, como lo son los de transparencia y de probidad, permitiendo a la ciudadanía y, por cierto, también a las asociaciones de funcionarios, conocer las actividades de lobby y de gestión de intereses particulares que desarrolle una persona natural o jurídica -incluida otra asociación- ante las autoridades y funcionarios respectivos, a fin de influir en las decisiones que estos deben tomar en el desempeño de sus cargos. Ahora bien, en concordancia con el dictamen N° 13.392, de 2016, es necesario puntualizar que no todas las audiencias o reuniones que sostengan las autoridades y funcionarios que son sujetos pasivos de lobby deben anotarse en el registro de agenda pública regulado en los artículos 7° y 8° de la ley N° 20.730, sino solo aquellas que importen una actividad de lobby o de gestión de intereses particulares, destinada a la obtención de las decisiones que enuncia su artículo 5°, y que no estén excluidas de la aplicación de dicho texto normativo en virtud de lo dispuesto en su artículo 6°. Al respecto, cabe indicar que el citado artículo 5° previene que las actividades reguladas por la mencionada ley son aquellas destinadas a obtener las decisiones que allí se detallan, entre las cuales se encuentran, conforme a sus N°s. 1 y 4, respectivamente, “la elaboración, dictación, modificación, derogación o rechazo de actos administrativos, proyectos de ley y leyes”, como también “de las decisiones que adopten los sujetos pasivos”, y el “diseño, implementación, y evaluación de políticas, planes y programas efectuados” por dichas autoridades o funcionarios, “a quienes correspondan tales funciones”. A su turno, el artículo 6° de la ley N° 20.730, que precisa qué actividades no están reguladas por ella, contempla, entre estas, según sus N°s. 1, 3 y 4, los planteamientos o las peticiones realizados con ocasión de una reunión, actividad o asamblea de carácter público; las peticiones realizadas para conocer el estado de tramitación de un determinado procedimiento administrativo, y la información entregada a una autoridad pública, que la haya solicitado expresamente para realizar una actividad o adoptar una decisión, en el ámbito de su competencia. En consecuencia, las audiencias o reuniones que lleven a cabo las respectivas autoridades con las asociaciones de funcionarios, únicamente deberán registrarse si reúnen las características indicadas en el citado artículo 5° y no están en las hipótesis del reseñado artículo 6°, lo que deberá ser analizado por aquellas superioridades en cada caso concreto, atendiendo a las particularidades del mismo (aplica dictamen N° 13.392, de 2016). Finalmente y sobre la base de una interpretación armónica del ordenamiento jurídico, cabe precisar que la aplicación de la ley N° 20.730 no puede importar una alteración de lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 25 de la ley N° 19.296. Por ende, es deber de las autoridades de los órganos de la Administración del Estado recibir oportunamente a los dirigentes de las asociaciones de funcionarios respectivas y proporcionarles la información pertinente. En mérito de lo expuesto, se confirma y se complementa, en lo pertinente, el dictamen N° 87.972, de 2015, de esta Contraloría General. Transcríbase a la FENASENF y a la Unidad de Acceso a la Información y Lobby de esta Entidad de Fiscalización. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República