Dictamen N° 43291/2014

N° 43.291 Fecha : 13-VI-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Directiva de la Asociación Nacional de Funcionarios del Fondo Nacional de Salud, representada por las personas que indica, denunciando que el año 2013 se ordenó, como capacitación, el financiamiento de un diplomado impartido por la Universidad San Sebastián inserto dentro de un programa conducente a la obtención de un magíster otorgado por la misma entidad académica, para dos profesionales de esa institución, sin que se haya realizado concurso a fin de seleccionar a los interesados en participar en dicha ‘capacitación de perfeccionamiento’. Además, solicita revisar la procedencia del ‘Programa de Liderazgo y Coaching para Jefaturas’, el cual está dirigido a cargos directivos de ese organismo, generando determinados gastos, en especial, la contratación del relator del mismo a honorarios. Requerido su informe, el Fondo Nacional de Salud (FONASA) expresa que solo el diplomado de “Comunicación Estratégica y Gestión de Crisis”, dictado por la Universidad San Sebastián, entregaba los contenidos específicos que se buscaban para reforzar el ‘área comunicacional’ de esa entidad. Agrega que tal postítulo consistía en dos módulos independientes, contando cada uno con sus respectivas mallas curriculares, horas pedagógicas y cronológicas y créditos asociados, no obstante estar comprendido en el programa de magíster que indica. Asimismo, manifiesta que encontrándose la referida actividad dentro del concepto de ‘capacitación’ a que alude la normativa aplicable, se decidió inscribir a dos funcionarias, las señoras Claudia Cento Taibe y Roxana Muñoz Flores, por ser las personas que exclusivamente cumplen tareas de comunicación en la institución, efectuándose los pagos correspondientes. Añade, que esa Casa de Estudios Superiores era la única entidad que impartía esa clase de estudios. Por su parte, acerca de la asesoría de “Liderazgo y Coaching para Jefaturas año 2012”, sostiene que para estos efectos se contrató a honorarios a don Juan Andrés Pucheu Moris -experto en temas organizacionales y gestión de cambio-, y la cual estaba destinada al “fortalecimiento de las habilidades de liderazgo y a desarrollar equipos profesionales ligados a proyectos de innovación”. Sobre el particular, corresponde precisar que el artículo 26 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, establece que “Se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias”, en tanto que su artículo 27 distingue las modalidades que ésta puede adoptar atendida su finalidad, prioridad y el mecanismo de selección de los beneficiarios. Enseguida, cabe hacer presente que el artículo 28 del mencionado texto legal dispone que "Los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad de la institución.". En este marco, se contemplan aquellas destinadas a la promoción de los servidores, cuya selección se efectuará de acuerdo al escalafón; las de perfeccionamiento, orientadas a mejorar el desempeño en el empleo que se ocupa, y las de carácter voluntario, que son de interés para la institución, no están ligadas a un cargo determinado ni habilitan para el ascenso y cuya procedencia será fijada por las autoridades que dicho precepto indica, debiendo, en estos últimos dos casos, elegir a sus participantes mediante concurso. En tal contexto, se entiende por ‘capacitación’ el conjunto de actividades que tienen por objeto contribuir a la actualización y mejoramiento de los conocimientos y destrezas que los funcionarios requieren para el eficiente ejercicio de sus labores, la cual comprende cursos u otros, que entreguen a los empleados las competencias necesarias para su ascenso dentro de la organización, para su perfeccionamiento o bien, para adquirir o desarrollar habilidades de interés para la respectiva institución, de acuerdo a las exigencias y la planificación definidas por la propia entidad (aplica los dictámenes N os 53.851, de 2008 y 13.960, de 2013, entre otros). De este modo, y en armonía con los antecedentes tenidos a la vista, se aprecia que el consignado diplomado se configura en base a la aprobación de dos módulos impartidos por la Universidad San Sebastián de carácter diferenciados e independientes, constando cada uno de ellos de materias y contenidos especializados, con mallas curriculares particulares y horas teóricas y prácticas definidas acorde a los objetivos específicos entregados en estos, encontrándose dicho postítulo vinculado directamente al área en la cual desempeñan sus tareas las servidoras antes aludidas. Consecuente con lo expuesto, es dable entender como ‘capacitación’, en el sentido señalado por el Estatuto Administrativo y la jurisprudencia anotada, al indicado diplomado de “Comunicación Estratégica y Gestión de Crisis”, al no ser por si mismo conducente a la obtención de un grado académico, por lo cual correspondió su financiamiento en el caso en análisis por parte del FONASA (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.879, de 2014). Sin perjuicio de lo anterior, acerca del trato directo al que recurrió el FONASA en el caso de que se trata, cabe recordar que dado el carácter excepcional de esta modalidad, se requiere una demostración efectiva y documentada de los motivos que justifican su procedencia, circunstancia sin acreditar en la especie, pues no se observan cotizaciones o programas de otras Casas de Estudios Superiores que avalen la existencia de un proveedor único en el asunto en análisis, sino tan solo un informe del Coordinador Sección Desarrollo de las Personas a la Jefa de Sección de Abastecimiento del FONASA nivel central, por lo cual, en lo sucesivo, se deberán arbitrar las medidas a fin de ajustarse a lo antes expresado (aplica criterio contenido en los dictámenes N os 46.564, de 2011; 69.865, de 2012; y 80.806, de 2013, entre otros). Por otra parte, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General ha manifestado en los dictámenes N os 53.623, de 2002 y 53.851, de 2008, que el jefe superior se encuentra en la necesidad de efectuar un proceso de selección mediante concurso, destinado a establecer los participantes de las acciones de capacitación de perfeccionamiento voluntario -como ocurre en el asunto en análisis-, lo cual implica el derecho del servidor a postular a éste, no obstante la facultad de la autoridad de fijar los criterios para evaluar los méritos de los interesados. De este modo, el FONASA debió seleccionar a los beneficiarios de dichas actividades a través del respectivo certamen, circunstancia que no consta en la especie, por lo cual deberá investigar las eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios que hayan participado en la asignación de los estudios de que se trata. En otro orden de ideas, acerca de la distribución de los ‘Fondos de Capacitación’ del FONASA, conviene prevenir que el artículo 48 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que la capacitación y el perfeccionamiento en el desempeño de la función pública se realizarán mediante un sistema que propenda a estos fines, a través de programas nacionales, regionales o locales. Así, es necesario hacer presente -acorde a los antecedentes recabados por la División de Auditoría Administrativa de este Ente Contralor-, que mediante la resolución exenta N° 4.724 de 2010, del Jefe de Planeamiento Institucional del FONASA se aprobó el “Procedimiento de Gestión de la Capacitación". No obstante, durante los años 2012 y 2013, se establecieron planes de este tipo para distintos funcionarios del FONASA que no fueron sancionados mediante el correspondiente acto administrativo. Asimismo, en los años 2012 y 2013 se constató que las capacitaciones programadas no se efectuaron en su totalidad y, además, se realizaron otras no contempladas en el pertinente plan anual, sin verificarse modificaciones formales al mismo. Finalmente, acerca del ‘Taller de Liderazgo y Coaching’ en cuestión, cabe manifestar que el año 2012 se consideró dentro de los ‘planes de capacitación’ del FONASA, sin perjuicio de lo cual para el año 2013 no fue contemplado dentro de los mismos, al ser tratado presupuestariamente como una asesoría, no obstante lo indicado en el anotado artículo 26 de la ley N° 18.834. En efecto, corresponde estimar que las charlas impartidas a fin de optimizar la gestión institucional -al complementar, perfeccionar o actualizar conocimientos y destrezas para el desempeño de determinados cargos o funciones-, se enmarcan dentro del término ‘capacitación’, debiendo haber sido incorporadas en el respectivo plan e imputarse presupuestariamente como tal. Ahora bien, de la documentación tenida a la vista, conviene precisar que mediante las resoluciones exentas N°s 6.274 y 7.102, ambas de 2012, del FONASA, se contrató a honorarios al señor Pucheu Moris, para que prestara servicios como ‘experto en materias organizacionales y gestión del cambio’. Asimismo, a través de la resolución exenta N° 811, de 3 de mayo de 2013, de ese origen, se contrató a aquél con igual fin, hasta el 31 de octubre de esta última anualidad. En tal sentido, en relación a la imputación presupuestaria de los gastos asociados al relator del aludido taller en los años 2012 y 2013, se debe hacer presente que conforme al decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, el objetivo preciso que las clasificaciones presupuestarias le fijan a la asignación 22.11.002 “Cursos de Capacitación”, dice relación con que en ella se deben incluir los gastos por la prestación de servicios de capacitación o perfeccionamiento necesarios para mejorar la gestión institucional, comprendiéndose los pagos a profesores y monitores y aquellos derivados de cursos contratados con terceros, por lo tanto, durante ambas anualidades tales egresos debieron ser registrados en el señalado ítem (aplica criterio contenido en dictamen N° 51.995, de 2009, de este origen). Sin perjuicio de lo anterior, no consta que los actos administrativos que aprueban la anotada contratación para el año 2012, hayan sido remitidos a esta Entidad de Control para su registro, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 15 de la resolución N° 1.600, de 2008, de este origen, sobre normas de exención del trámite de toma de razón. Transcríbase a la Directiva de la Asociación Nacional de Funcionarios del Fondo Nacional de Salud y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República