Dictamen N° 5671/2014

N° 5.671 Fecha: 23-I-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Servicio Agrícola y Ganadero -en adelante SAG-, solicitando un pronunciamiento acerca de si procede considerar la asignación de modernización, establecida en la ley Nº 19.553, en la base de cálculo del aporte mensual que los funcionarios afiliados al Servicio de Bienestar deben efectuar a esta última entidad. La repartición recurrente expresa que realiza la consulta dado que su asociación de funcionarios estima que no correspondería contemplar tal beneficio pecuniario en dicho cálculo, no obstante que, por una parte, la Superintendencia de Seguridad Social informó lo contrario y, por otra, su unidad jurídica es de opinión de que procede obrar conforme al recién citado informe y, además, que este Organismo Contralor por el dictamen N° 32.950, de 1995, se abstuvo de pronunciarse en un caso similar, dado que, en síntesis, tratándose de un problema que afecta a los afiliados de un servicio de bienestar, estos últimos se encuentran sujetos a la fiscalización de esa Superintendencia. Como cuestión previa al análisis del asunto planteado, en cuanto a la competencia de esta Contraloría General para pronunciarse en la situación de la especie, cabe precisar que el artículo 134, inciso primero, de la ley N° 11.764 dispone que “Los Departamentos u Oficinas de Bienestar, cualquiera que sea su denominación y que funcionen en las Instituciones Fiscales, Semifiscales y de Administración Autónoma financiados con aportes de las mismas Instituciones o sus empleados o ambos aportes a la vez, serán fiscalizados por la Superintendencia de Seguridad Social.”. Por su parte, el artículo 2° del decreto N° 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -Reglamento General para los Servicios de Bienestar Fiscalizados por la Superintendencia de Seguridad Social-, dispone que aquellos se regirán por el artículo 134 de la ley N° 11.764, la ley N° 17.538, el artículo 24 de la ley N° 16.395, este texto reglamentario y sus respectivos reglamentos. A su turno, el artículo 3° del citado decreto N° 28, de 1994, añade que los Servicios de Bienestar estarán sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social, sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Contraloría General de la República, de acuerdo a sus Leyes Orgánicas; y, en su artículo 38 agrega, que el examen y juzgamiento de las cuentas de tales entidades que se financien total o parcialmente con aportes de la institución, corresponderá a este Organismo Contralor. A su vez, debe considerarse que compete a esta Entidad Fiscalizadora, de acuerdo con el artículo 98 de la Constitución Política de la República, entre otras tareas, desempeñar las funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva. Luego, de conformidad con el artículo 6° del aludido texto orgánico, contenido en la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, en síntesis, corresponde al Contralor informar sobre el régimen remuneratorio de los funcionarios de la Administración del Estado. De la preceptiva expuesta es posible colegir la plena competencia de esta Entidad de Control para emitir el pronunciamiento solicitado, puesto que el citado artículo 134 de la ley N° 11.764 no constituye una disposición que confiera a la Superintendencia de Seguridad Social una atribución fiscalizadora excluyente de las potestades constitucionales de otros organismos, como sucede con el sistema de remuneraciones de los empleados públicos, lo que, por lo demás, es reconocido expresamente en los artículos 3° y 38 del referido decreto N° 28, de 1994, en orden a que ello es “sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Contraloría General de la República” y que esta debe efectuar el examen y juzgamiento de las cuentas de los Servicios de Bienestar que se financian total o parcialmente con aportes de la Institución, como acontece precisamente con el Servicio de Bienestar del Servicio Agrícola y Ganadero. Asimismo, es pertinente aclarar que el dictamen N° 32.950, de 1995, de este Organismo Contralor, que el SAG menciona, no resulta aplicable a la materia consultada, puesto que la abstención de intervenir en dicho precedente jurisprudencial obedece a que incide en un aumento de los descuentos por aporte de los funcionarios afiliados a un servicio de bienestar, determinación propia de esas entidades, de sus estatutos y de sus socios -asunto diverso del analizado en la especie- y en los cuales, por ende, a esta Contraloría General no le cabe intervención alguna. Ahora bien, efectuadas las precisiones anteriores, y en lo que atañe a la interrogante formulada, procede tener en cuenta que el artículo 32, letra c), del aludido decreto N° 28, de 1994, establece que “Los Servicios de Bienestar podrán obtener su financiamiento a través de los siguientes recursos: … c) Aporte mensual de los afiliados, cuyo monto máximo o forma de determinación deberá contemplarse en el Reglamento de cada Servicio de Bienestar, expresado como porcentaje de las pensiones o de las remuneraciones imponibles para pensiones, según corresponda;”. Además, es preciso tener presente que el artículo 1° de la ley N° 19.553 concede una asignación de modernización al personal de la Administración del Estado que menciona -de las entidades indicadas en el artículo 2°-, que, en lo que interesa, se pagará en cuatro cuotas en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año, y, según expresamente se dispone, será tributable e imponible para efectos de salud y pensiones. De este modo, la asignación de modernización reviste el carácter de remuneración, toda vez que es una contraprestación en dinero que el funcionario tiene derecho a percibir en razón de su empleo o función, de acuerdo con el artículo 3°, letra e), de la ley N° 18.834 y, además, tal como lo ha precisado esta Entidad Fiscalizadora en el dictamen N° 27.198, de 1999, aquel concepto comprende los estipendios que participando de esa naturaleza se pagan en forma habitual y permanente a los servidores -como sucede en la especie-, debiendo descartarse los que no poseen dicha calidad y los que tengan un carácter eventual o accidental, como también aquellos afectos a fines determinados. Al respecto, es necesario agregar que mediante el dictamen N° 23.590, de 2010, de este origen, se ha concluido que la asignación de modernización es un emolumento de carácter permanente y que se devenga mes a mes, no obstante, en atención a que sólo se recibe efectivamente cuatro veces en el año, para los efectos de los descuentos que puedan afectarle, no puede considerarse como percibida la proporción devengada en aquellas mensualidades en que no corresponde su retribución. Finalmente, en cuanto a lo que el SAG manifiesta, en orden a que la asociación de funcionarios haría valer los artículos 1° y 8° de la ley N° 19.553, a fin de sustentar un criterio contrario al recién expuesto, es menester precisar que en modo alguno tales preceptos autorizan un parecer en tal sentido, toda vez que el primero, al establecer que su modalidad de pago es cuatrimestral, no afecta su carácter de permanente y la circunstancia que el segundo contemple una bonificación no imponible destinada a compensar las deducciones por concepto de cotizaciones para pensiones y salud a que está afecta la asignación de modernización, no altera su naturaleza remuneratoria y los efectos jurídicos que de ello derivan. En consecuencia, la asignación de modernización prevista en la ley N° 19.553 debe ser incluida en la base de cálculo para determinar el monto de los aportes que los funcionarios del Servicio Agrícola y Ganadero afiliados al Servicio de Bienestar deben efectuar a esta última entidad -predicamento que coincide con el que la Superintendencia de Seguridad Social ha manifestado sobre la materia-, en los meses en que aquella es percibida, esto es, marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año, y en el monto pagado en esas mensualidades. Transcríbase a las Divisiones de Auditoría Administrativa y de Personal de la Administración del Estado, de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República