Dictamen N° 57295/2009

N° 57.295 Fecha: 19-X-2009 La Directora del Trabajo se ha dirigido a la Contraloría General solicitando un pronunciamiento que determine si los funcionarios de la Dirección del Trabajo que han impartido cursos de capacitación laboral a organismos técnicos de capacitación acreedores de beneficios tributarios, han vulnerado con ello la prohibición que establece el artículo 20 bis del decreto ley N° 3.551, de 1980. Al respecto, la recurrente manifiesta que, en su concepto y por las razones que indica, las referidas actividades de capacitación transgredirían dicha normativa, no contemplándose dentro de las excepciones que tal preceptiva consagra. Sobre el particular, cabe señalar que el inciso primero del artículo 20 bis del decreto ley N° 3.551, de 1980, establece que "Sin perjuicio de las incompatibilidades establecidas en sus respectivos estatutos, prohíbese al personal de las instituciones fiscalizadoras a que se refiere este título, prestar por sí o a través de otras personas naturales o jurídicas, servicios personales a personas o a entidades sometidas a la fiscalización de dichas instituciones o a los directivos, Jefes o empleados de ellas". Además, conforme al aludido precepto y en lo que interesa, quedan exceptuados de tal prohibición, la atención docente no remunerada o remunerada en cualquier forma, prestada a universidades o instituciones de enseñanza que no persigan fines de lucro, debiendo los funcionarios que quieran acogerse a dicha excepción, “obtener autorización previa y expresa del jefe superior del servicio”. Como puede apreciarse, de la disposición en estudio se infiere que el personal de las entidades fiscalizadoras a que se refiere el Título I del citado texto legal -entre las cuales se encuentra la Dirección del Trabajo-, no puede prestar servicios personales a personas o entidades que se encuentren sometidas a la fiscalización de esas instituciones, limitación que tiene por objeto evitar que se generen vínculos que puedan afectar la imparcialidad de las actuaciones de los servidores públicos. Es así como dicha prohibición constituye una expresión del principio de probidad a cuya observancia está obligado todo funcionario de la Administración y es uno de los fundamentos básicos del ejercicio de la función pública, asegurando el correcto y fiel desenvolvimiento de tales agentes en el cumplimiento de sus cometidos y cuya finalidad es precisamente precaver conflictos de intereses. Ahora bien, al tenor de lo expresado por la Dirección del Trabajo, los cursos de capacitación laboral por los que se consulta habrían sido impartidos por funcionarios de ese servicio a organismos técnicos de capacitación, razón por la cual es necesario discernir la naturaleza de tales cursos, a fin de establecer si ellos se encuentran incluidos en la excepción antedicha contemplada en el referido artículo 20 bis, esto es, si pueden considerarse como “atención docente”, o si, por el contrario, a dichas actividades les resulta aplicable la prohibición que, como regla general, prevé dicho precepto. Al respecto, conviene recordar que a propósito de una expresión similar a la que ahora interesa, como es la de “actividades docentes” empleada por el artículo 8° de la ley N° 19.863 -que contiene una autorización de carácter general para realizar ese tipo de actividades-, la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 27.895 y 52.718, ambos de 2004, y 50.848, de 2008, ha entendido por docencia la “actividad de carácter profesional de nivel superior que lleva a cabo directamente los procesos sistemáticos de enseñanza y educación, y que considera las etapas de diagnóstico, planificación, ejecución y evaluación de las actividades educativas generales y complementarias, que tienen lugar en los establecimientos de educación parvularia, básica, media y superior”. Puntualizado lo anterior, cabe manifestar que acorde con diversas disposiciones de la ley N° 19.518, que Fija Nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo, y en especial su artículo 10, la “capacitación” que ella regula es “el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía”. De lo expuesto y de conformidad con lo expresado por la aludida jurisprudencia, es menester concluir que los cursos de capacitación a que se refiere la consulta no participan de los rasgos que caracterizan a la docencia, por lo que la autorización para efectuar acciones docentes a que se refiere el aludido inciso cuarto del artículo 20 bis, en estudio, no resulta aplicable en la especie. Puntualizado lo anterior, y dado que conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la ley N° 19.518, las acciones de capacitación a que se refiere dicho cuerpo legal pueden ser realizadas a través de los organismos técnicos de capacitación, habrá que determinar si estos organismos se encuentran bajo la fiscalización de la Dirección del Trabajo para efectos de resolver si a los funcionarios de esta última que presten servicios para aquellos les es aplicable la prohibición del aludido artículo 20 bis. Al respecto, debe tenerse presente que conforme al referido artículo 12 podrán ser organismos técnicos de capacitación tanto las personas jurídicas cuyo único objeto social sea la capacitación, como las universidades, los institutos profesionales, los centros de formación técnica que indica y las municipalidades, registrados para estos efectos de conformidad a la ley. En este contexto, conviene advertir que según lo dispuesto en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, compete a la Dirección del Trabajo controlar la aplicación de la legislación laboral, fijar por medio de dictámenes el sentido de las leyes del trabajo, divulgar los principios técnicos y sociales que informan tal legislación, supervigilar el funcionamiento de organismos sindicales y de conciliación y, por último, la realización de acciones relacionadas con la prevención y resolución de conflictos laborales. En este orden de ideas y en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 4.443, de 2004 -ya sea que las actividades respectivas se desarrollen directamente por los organismos técnicos de capacitación o a través de otras empresas o entidades-, en la medida que éstos se encuentren sometidos a la fiscalización de la Dirección del Trabajo, al personal de ese organismo de control le resulta aplicable la prohibición prevista en el aludido artículo 20 bis del decreto ley N° 3.551, de 1980. Por consiguiente, resulta forzoso concluir que en tales casos, a los funcionarios de la Dirección del Trabajo les está prohibido prestar, por sí o a través de otras personas naturales o jurídicas, tales servicios de capacitación a los organismos técnicos aludidos, siendo irrelevante la circunstancia de que estos últimos perciban o no beneficios tributarios. Finalmente, en lo que concierne a determinar si la conducta de los funcionarios de la Dirección del Trabajo que han impartido tales cursos de capacitación constituiría una infracción grave al principio de probidad y, por tanto, si debiera ser sancionada con la medida disciplinaria de destitución, cumple advertir que tal como lo ha determinado la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en los oficios N°s 30.733, de 2000; 6.017, de 2005 y 49.465, de 2006, tal cuestión debe ser determinada por la Administración activa, en quien se encuentra radicada la potestad disciplinaria, la que cuenta con la facultad de determinar la absolución o la aplicación de una sanción respecto del personal de su dependencia, atribución que, en todo caso, debe ser ejercida con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico y conforme al mérito que arroje el respectivo proceso sumarial instruido al efecto. Lo anterior, por cierto, sin perjuicio de las atribuciones que competen a este Órgano de Control a propósito del ejercicio del control jurídico que corresponda respecto del acto administrativo que resuelva dicho proceso sumarial. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República