Dictamen N° 5801/2011

N° 5.801 Fecha: 28-I-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Héctor Morales Ramírez, abogado, requiriendo se precise si se ajustan a derecho las resoluciones exentas N°s. 582 a 595 y 666 a 675, de 2010, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región Metropolitana, que desestimaron las solicitudes de regularización de la posesión de ciertos inmuebles presentadas por el ocurrente a nombre de sus representados. Manifiesta el interesado que, en su concepto, los señalados actos administrativos contravendrían el ordenamiento jurídico ya que se fundarían en lo prevenido por la resolución exenta N° 290, de 2004, de la Subsecretaría de Bienes Nacionales, la que, a su vez, no se conforma a derecho en determinados aspectos, según lo precisara esta Entidad Fiscalizadora, mediante su dictamen N° 24.913, de 2005. Asimismo, requiere se indique si las solicitudes de regularización de la posesión efectuadas por sus representados han de entenderse aceptadas en virtud de operar la institución del silencio positivo acorde con lo prescrito en el artículo 64 de la ley N° 19.880, atendido que la aludida Secretaría Regional Ministerial no se habría pronunciado oportunamente a su respecto, esto es, dentro del término legal. Finalmente, consulta cuál es el efecto del silencio administrativo en el evento que la Subsecretaría de Bienes Nacionales no resolviere en el plazo legal los recursos jerárquicos que interpuso en contra de las indicadas resoluciones exentas N°s. 582 a 595 y 666 a 675. Requerido su informe, el Subsecretario de Bienes Nacionales expone, en síntesis, que, por los motivos que indica, las resoluciones exentas en cuestión se ajustan a derecho y que, por otra parte, no resulta procedente que las solicitudes presentadas por el señor Morales Ramírez se entiendan acogidas por operar el silencio positivo. En relación a la consulta relativa a la juridicidad de las aludidas resoluciones exentas N°s. 582 a 595 y 666 a 675, de 2010, cabe señalar que el decreto ley N° 2.695, de 1979 -que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella-, establece un procedimiento para que los poseedores materiales de determinados inmuebles soliciten al Ministerio de Bienes Nacionales que se les reconozca la calidad de poseedores regulares de aquéllos a fin de que puedan adquirir su dominio por prescripción. Enseguida, es útil anotar que el artículo 2° del citado decreto ley N° 2.695, señala, en lo que interesa, que para que se reconozca la calidad de poseedor regular de un inmueble es preciso que quien lo solicite esté en posesión de dicho bien raíz, por sí o por otra persona en su nombre, en forma continua y exclusiva, sin violencia ni clandestinidad, durante cinco años, a lo menos, y acredite que no existe juicio pendiente en su contra en que se discuta el dominio o la posesión del inmueble, iniciado con anterioridad a la fecha de la presentación de la solicitud. Por su parte, el artículo 10°, inciso primero, del mismo texto normativo prescribe, en lo pertinente, que presentada la solicitud en el servicio, éste la admitirá a tramitación, previo informe jurídico, cuando a su juicio sea difícil u onerosa la regularización de la posesión inscrita por los procedimientos establecidos en otras leyes. A su turno, el artículo 11° del señalado cuerpo legal, previene, en lo que interesa, que cumplidos los trámites a que se refiere el artículo anterior y previo informe jurídico, el servicio deberá pronunciarse denegando o aceptando la solicitud presentada, debiendo en este último caso cumplir con las formalidades de publicidad que allí se indican. Puntualizado lo anterior, cabe hacer presente que de los considerandos de las resoluciones exentas N°s. 583 a 595, de 2010, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región Metropolitana, consta que las respectivas solicitudes no fueron acogidas a tramitación en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 10° del decreto ley N° 2.695, esto es, por cuanto no se acreditó la imposibilidad u excesiva onerosidad para recurrir a las vías de derecho común en orden a obtener la posesión inscrita del inmueble correspondiente. Asimismo, cumple con señalar que de los considerandos de las resoluciones exentas N°s. 582 y 666 a 675, de 2010, de la aludida Secretaría Regional Ministerial, aparece que dicha repartición denegó las respectivas solicitudes en razón de que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 2° del referido decreto ley N° 2.695. En este contexto, es dable sostener que los actos administrativos en cuestión, que no admitieron a tramitación o bien, denegaron, según el caso, las peticiones efectuadas por las personas representadas por el ocurrente, se sustentan, respectivamente, en la falta de cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 10° y en el artículo 2° del decreto ley N° 2.695, mas no en lo estatuido en la resolución exenta N° 290, de 2004, de la Subsecretaría de Bienes Nacionales -que rediseña procedimientos para los servicios de regularización y crea registro de propiedad irregular-, como indica el ocurrente. Por lo anterior, y habida consideración de los antecedentes que obran en poder de este Órgano Contralor, cabe concluir que los actos administrativos en cuestión se ajustan a derecho, pues se fundan en lo prevenido en el referido decreto ley N° 2.695, de 1979, que, según se indicara, es el que prevé el procedimiento para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz. No obstante, es menester advertir que no ha resultado procedente en el ámbito formal que en las mencionadas resoluciones exentas N°s. 582 a 595 y 666 a 675, se señale que se deniega la “solicitud de incorporación al Registro de Propiedad Irregular”, dado que, en estricto rigor, lo que se hace es desestimar las solicitudes de regularización de la posesión de la propiedad raíz de que se trata y por cuanto, tal como lo precisara el dictamen N° 24.913, de 2005, no se ajusta a la normativa aplicable que el registro de la propiedad irregular contemplado en la resolución exenta N° 209, de 2004, se cree como un sistema de postulación a los servicios de regularización del Ministerio de Bienes Nacionales. En razón de lo expuesto en el párrafo anterior, la aludida Secretaría de Estado deberá adoptar las medidas conducentes a subsanar el mencionado defecto de que adolecen los actos administrativos de que se trata. Por otra parte, en lo que concierne a la consulta relativa a si corresponde entender aceptadas las solicitudes formuladas por los representados del interesado en virtud de haber operado el silencio positivo, según lo dispuesto en el artículo 64 de la ley N° 19.880 -que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado-, cumple con señalar, en primer término, que conforme a dicho precepto, para que opere el mecanismo de manifestación presunta de la voluntad que en él se prevé, resulta necesario, entre otros requisitos, que haya transcurrido el plazo legal para resolver la solicitud que ha originado el procedimiento respectivo. En el mismo sentido, debe considerarse que el inciso cuarto del artículo 24 del mismo texto legal, establece que las decisiones definitivas deberán expedirse dentro del plazo de 20 días, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. Así entonces, cabe concluir acorde con la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 31.814, de 2010, que tratándose de las resoluciones exentas N°s. 583 a 595, de 2010, como las decisiones adoptadas por la Administración tuvieron lugar en la fase preliminar de los respectivos procedimientos administrativos, en que se resolvió no admitir a trámite las solicitudes presentadas, no concurre el supuesto previsto en el artículo 64 de la ley N° 19.880, lo que impide entender que las mismas hayan sido aceptadas. Puntualizado lo anterior, es menester hacer presente que el procedimiento administrativo regulado en el decreto ley N° 2.695 tiene por finalidad que la autoridad competente, previa comprobación de la concurrencia de los requisitos legales, dicte una resolución que se considera como justo título y que una vez inscrita en el Conservador de Bienes Raíces, confiere al interesado la calidad de poseedor regular del inmueble para todos los efectos legales, circunstancia que lo habilita para adquirir su dominio por prescripción conforme a las reglas contempladas en el citado cuerpo normativo. Así pues, es dable sostener en armonía con el criterio sustentado en el dictamen N° 48.940, de 2004, que en razón de la especial naturaleza de las resoluciones que acogen las solicitudes de regularización de la pequeña propiedad raíz, éstas requieren se precise su contenido, resultando indispensable su formalización, pues existe una regulación particular de tales actos administrativos contenida en el artículo 12 del aludido decreto ley N° 2.695, que exige que aquéllos contengan las menciones que allí se indican, por lo que no resulta procedente que dicho título sea sustituido por la ficción legal del silencio positivo. Por lo anterior, cabe concluir que tampoco corresponde entender aceptadas, en virtud de lo establecido en el artículo 64 de la ley N° 19.880, las solicitudes que fueron resueltas mediante las referidas resoluciones exentas N°s. 582 y 666 a 675, de 2010. Finalmente, en relación al efecto que tiene el silencio administrativo en el caso que la Subsecretaría de Bienes Nacionales no se hubiera pronunciado oportunamente respecto de los recursos jerárquicos que interpusiera el ocurrente, cumple hacer presente que el eventual retardo de la Administración tampoco puede conducir a entender aceptadas las reclamaciones en análisis, ello, tanto por las consideraciones expuestas en los párrafos precedentes como por cuanto conforme al artículo 65 de la ley N° 19.880, si se trata de impugnaciones de actos administrativos, como acontece en la especie, opera el silencio negativo, vale decir, se entiende rechazada la solicitud que no es resuelta dentro del plazo legal. Con todo, es preciso advertir que en virtud de los principios de eficiencia, economía procesal y celeridad, contemplados en los artículos 5° y 8° de la ley N° 18.575 -orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado-, y 7° y 9° de la ley N° 19.880, las autoridades y funcionarios del Ministerio de Bienes Nacionales deben adoptar las medidas necesarias para que la emisión de los actos de dicha repartición se realice dentro de los plazos establecidos por el ordenamiento jurídico, y que el incumplimiento de éstos puede generar responsabilidades administrativas para los involucrados en tales dilaciones. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República