Dictamen N° 583811/2024

Nº E583811 Fecha: 24-XII-2024 La Contraloría General de la República, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha considerado necesario emitir instrucciones para la aprobación de los presupuestos iniciales de los Gobiernos Regionales (GORES) correspondientes al año 2025, con el propósito de facilitar su tramitación, incluido el proceso de toma de razón. Al efecto, el presente instructivo trata en primer lugar, antecedentes generales relativos al control de legalidad de los actos que aprueban dichos presupuestos, las facultades de las respectivas autoridades que intervienen en el proceso y las glosas aplicables. En segundo término, se refiere al procedimiento de aprobación de los presupuestos iniciales, de acuerdo con la ley N° 21.722, de Presupuestos del Sector Público para el año 2025. En un tercer acápite, aborda el contenido de los mismos. En cuarto lugar, los aspectos relevantes de las glosas del Capítulo 01 de la Partida 31 de ese texto legal. En el quinto, el examen de legalidad y, finalmente en el último apartado, se establece lo relativo a su cumplimiento y difusión. I. ANTECEDENTES GENERALES 1. Control de legalidad de los actos que aprueban presupuesto De acuerdo con los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República, la Contraloría General ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración del Estado y, en cumplimiento de esa función, toma razón de los decretos y resoluciones que, de conformidad a la ley, deben tramitarse por esta Entidad Fiscalizadora, o representa la ilegalidad de que puedan adolecer. A su vez, el artículo 10 de la ley N°10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, prevé que dicho procedimiento tiene un plazo de quince días contados desde la fecha de recepción del acto, término que el Contralor podrá prorrogar hasta por otros quince días, si existiesen motivos graves y calificados, mediante resolución fundada. En este contexto, el artículo 1° de la Resolución N° 7, de 2019, de este origen, que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón -y que estará vigente hasta el día previo a la entrada en vigor de la Resolución N° 36, de 2024, esto es, el 01 de marzo de 2025-, establece que la toma de razón es un control obligatorio de juridicidad que se efectúa sobre los actos que deben ser tramitados ante la Contraloría General por tratar materias consideradas esenciales, antes de que estos entren en vigor. Conforme a lo dispuesto en sus artículos 8° y 11, numeral 11.1, se encuentran afectos al control previo de legalidad los actos administrativos que aprueben presupuestos, los que deben remitirse conjuntamente con los antecedentes que les sirvan de fundamento, salvo aquellos a los que se pueda acceder electrónicamente a través de técnicas, medios, procedimientos o sistemas institucionales. Asimismo, los referidos actos aprobatorios deberán contener en su texto de forma íntegra el objeto que se aprueba. El resultado de este control podrá ser 1) Toma de razón, 2) Toma de razón con alcance, o 3) Representación. Ello, sin perjuicio que los órganos de la Administración del Estado pueden, si lo estiman pertinente, solicitar formalmente el retiro de un acto sometido a toma de razón. 2. Facultades para la aprobación de los presupuestos de los gobiernos regionales, previstas en la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional El artículo 111 de la Constitución Política de la República establece que la administración superior de cada región reside en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. Agrega, que el gobierno regional estará constituido por un gobernador regional y el consejo regional (CORE). De acuerdo con el artículo 73 de la ley N° 19.175, el presupuesto del gobierno regional constituirá, anualmente, la expresión financiera de los planes y programas de la región ajustados a la política nacional de desarrollo y al Presupuesto de la Nación. Dicho presupuesto se regirá por las normas del decreto ley N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado y considerará, a lo menos, los siguientes programas presupuestarios: a) Un programa de gastos de funcionamiento del gobierno regional, y b) Un programa de inversión regional, en el que se incluirán los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que le correspondan y los demás que tengan por objeto el desarrollo de la región, incluidos los que se perciban conforme a lo dispuesto por el número 20 del artículo 19 de la Constitución Política; así como los ingresos provenientes de las transferencias del artículo cuarto transitorio de la ley Nº 20.378, que crea un Subsidio Nacional para el Transporte Público Remunerado de Pasajeros y de las transferencias definidas en la Ley de Presupuestos del Sector Público. Agrega su inciso segundo, que el proyecto de presupuesto del gobierno regional será propuesto por el gobernador, en su calidad de órgano ejecutivo del gobierno regional, al CORE para su aprobación, para luego ser remitido al Ministerio de Hacienda en los términos que indica. Enseguida, según su artículo 25, el CORE podrá aprobar, modificar o sustituir el proyecto de presupuesto y la distribución de los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional, así como las inversiones sectoriales de asignación regional, debiendo aplicarse el procedimiento que indica, en caso de existir discrepancia sobre las modificaciones o sustituciones. Finalmente, cabe destacar el dictamen N° E548580, de 2024, de este origen, el cual precisó que el CORE tiene la facultad de resolver de manera informada, razonada y ajustada a los intereses regionales que se pretenden satisfacer, la propuesta de presupuesto del gobernador regional, potestad que ejerce conforme a su carácter de órgano decisorio. 3. Glosas presupuestarias de la partida 31 La estructura presupuestaria de la partida 31 “Financiamiento Gobiernos Regionales” de la ley N° 21.722, de Presupuestos del Sector Público para el año 2025, incluye tres categorías de glosas: 1) Glosas de la partida 31 que establecen normas para la aprobación y modificación del presupuesto regional, entre otras regulaciones. 2) Glosas del capítulo 01 de la partida 31, que se dividen entre glosas aplicables al Presupuesto de Funcionamiento Regional y al Presupuesto de Inversión Regional. 3) Glosas de los programas 04 al 19 del capítulo 01 de la partida 31, que definen normas específicas para cada GORE, en adelante, glosas de los programas presupuestarios de cada GORE. II. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL, DE ACUERDO CON LA LEY N° 21.722, DE PRESUPUESTOS DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO 2025 La glosa 01 de la partida 31, establece el siguiente procedimiento para la aprobación de los presupuestos iniciales de los GORES: Los gobernadores regionales elaborarán la distribución inicial de sus presupuestos de funcionamiento e inversión en un plazo máximo de 10 días corridos desde la publicación de la ley de presupuestos, debiendo someter dicha distribución a la aprobación del CORE, el cual tendrá un plazo máximo de pronunciamiento de 10 días corridos. Una vez aprobada por el Consejo, el gobernador o gobernadora regional deberá remitirla a la Dirección de Presupuestos, a más tardar en los 5 días corridos posteriores, para que ésta elabore las resoluciones que establezcan los presupuestos de funcionamiento e inversión de cada gobierno regional. La Dirección de Presupuestos tendrá un plazo de 10 días para elaborar tales resoluciones, las que deberán contar con toma de razón de la Contraloría General de la República, en el plazo de 15 días desde la fecha de su recepción. III. CONTENIDO DEL PRESUPUESTO Como se señaló anteriormente, el presupuesto se regirá por las normas del decreto ley N° 1.263, de 1975, y considerará a lo menos los programas presupuestarios de funcionamiento del gobierno regional, y de inversión regional. 1. Desagregación del presupuesto El artículo 16 del citado decreto ley N° 1.263, establece que las clasificaciones presupuestarias deberán proporcionar información para la toma de decisiones y posibilitar el control de la eficiencia con que se manejan los recursos públicos a nivel nacional, regional y local. En este contexto, los conceptos presupuestarios deben ser desagregados de acuerdo con las clasificaciones presupuestarias aprobadas por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, hasta el nivel de subtítulo e ítem, salvo las transferencias de ingresos y gastos, sean corrientes y de capital, las cuales deben ser desagregadas hasta el nivel de asignación, tal como se presentan en la ley de presupuestos. Asimismo, las clasificaciones presupuestarias que se efectúen para aprobar el presupuesto deben guardar relación con la naturaleza del gasto respectivo y con el tipo de receptor en el caso de las transferencias, de acuerdo con el principio de legalidad del gasto púbico. Por último, cabe señalar que mediante el oficio N° E516638, de 2024, este Organismo Contralor dictó Instrucciones sobre Clasificaciones Presupuestarias de los Gastos por Transferencias Corrientes y de Capital que efectúan los Organismos Públicos. 2. Creación de transferencias presupuestarias En el caso de la creación de transferencias presupuestarias, es importante diferenciar entre las transferencias de arrastre, que son aquellas creadas en presupuestos de años anteriores, y la creación de transferencias nuevas, que se incorporan por primera vez en el presupuesto regional. Tratándose de transferencias de arrastre, al haber sido sometidas a control de legalidad en el respectivo ejercicio en el cual se crearon, no es necesario acreditar nuevamente los requisitos establecidos por el legislador para el año 2025, salvo que la normativa específica aplicable disponga lo contrario. En cambio, las transferencias nuevas que eventualmente se incluyan en el presupuesto inicial deben cumplir con los requisitos que exigen las glosas correspondientes, siendo necesario cotejar, al menos, los siguientes aspectos: a. La clasificación del receptor se ajusta a su naturaleza conforme al clasificador presupuestario. b. El receptor de los recursos se encuentra dentro de los previstos por la glosa o en una ley específica que resulte aplicable. c. La selección del receptor se realizó conforme a la normativa vigente. d. La finalidad de la transferencia se ajusta a lo establecido en la ley y glosas que resulten aplicables. e. La clasificación de la transferencia corresponde a la naturaleza del gasto, es decir, corriente o de capital. f. El monto de la transferencia no supera el porcentaje máximo permitido por la ley, si corresponde. 3. Glosas presupuestarias De acuerdo con el artículo 9°, inciso 3°, del citado decreto ley N° 1.263, los presupuestos de los GORES deberán explicitar las dotaciones o autorizaciones máximas relativas a personal. Para estos efectos, las dotaciones máximas de personal que se fijen incluirán al personal de planta, a contrata y contratado a honorarios asimilado a grado. Asimismo, deben considerarse los montos máximos autorizados para gastos en personal, horas extraordinarias, viáticos en territorio nacional y en el exterior, asignación por funciones críticas, capacitación, perfeccionamiento y publicidad, establecidos en las glosas de los programas presupuestarios de cada GORE, incluidos en la partida 31. Adicionalmente, se debe tener presente que la glosa 01 del capítulo 01 de la partida 31, aplicable al Presupuesto de Funcionamiento Regional, establece que “Respecto del gasto en cometidos al extranjero de los consejeros regionales se deberá considerar como máximo el 10% del gasto del Subtítulo 24 e incorporarlo en las glosas correspondientes en la resolución de distribución inicial”. Conforme a lo expuesto, en el presupuesto de funcionamiento regional necesariamente deben consignarse las glosas asociadas a los conceptos antes referidos. IV. ASPECTOS RELEVANTES DE LAS GLOSAS DEL CAPÍTULO 01 DE LA PARTIDA 31, APLICABLES AL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN REGIONAL A continuación, se detallan algunos aspectos relevantes establecidos en las glosas del capítulo 01 de la partida 31, aplicables al Presupuesto de Inversión Regional. Con todo, dicha regulación debe ser considerada al momento de elaborar el presupuesto inicial, como asimismo al modificar el presupuesto inicial. Es importante señalar que los puntos expuestos no constituyen una lista exhaustiva de los aspectos para tener en cuenta, sino una selección de aquellos de carácter general y fundamental para la correcta formulación del presupuesto. 1. Transferencias a corporaciones y fundaciones regionales La glosa 08 señala que los GORES podrán realizar transferencias corrientes y de capital a las instituciones constituidas con su participación de conformidad al artículo 101 de la ley N°19.175. El citado artículo 101 indica que “La formación de estas corporaciones o fundaciones, o su incorporación a ellas, previa proposición del gobernador regional, requerirá el acuerdo de los dos tercios del consejo regional”. Luego, añade en su inciso segundo que “El aporte anual del gobierno regional por este concepto no podrá superar, en su conjunto, el 5% de su presupuesto de inversión”. Asimismo, según su inciso cuarto, “Los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en la parte que corresponda al aporte regional, se consignarán en los presupuestos regionales respectivos”. Añade su inciso quinto, “Sin perjuicio de lo anterior, los programas y/o proyectos que ejecuten estas entidades sólo podrán ser financiados hasta en un 50% con recursos de los gobiernos regionales”. Al respecto, en lo relativo a las transferencias corrientes, si éstas están destinadas al funcionamiento de las citadas corporaciones o fundaciones regionales se imputan al subtítulo 24, ítem 01. Por el contrario, cuando aquellas corporaciones o fundaciones reciben transferencias corrientes para ejecutar programas y/o proyectos financiados hasta en un 50% con recursos del GORE, se imputan al subtítulo 24, ítem 08 “A Instituciones Privadas Ejecutoras de Políticas Públicas”, concepto introducido en el clasificador presupuestario a través del decreto N° 1.227, de 2024, del Ministerio de Hacienda. De esta manera, las transferencias a tales instituciones que se incorporen en el presupuesto de inversión regional deberán sujetarse a los límites que corresponda y crearse en el subtítulo e ítem acorde con su naturaleza, según si se trata de transferencias para el funcionamiento de la entidad o para la ejecución de programas y/o proyectos. 2. Receptores de nuevas transferencias corrientes y de capital en el presupuesto de inversión De la revisión de las glosas del capítulo 01 de la partida 31, aplicables al presupuesto de inversión, se aprecia que se contemplan como receptores de dichos recursos, entidades públicas y privadas, ya sea en calidad de ejecutores de las transferencias corrientes o de capital, o como beneficiarios de éstas, según se indica en cada caso. Al respecto, cabe destacar que, en el evento de que en el presupuesto inicial se creen transferencias nuevas a instituciones privadas sin fines de lucro se deberá acreditar que el receptor fue seleccionado conforme al articulado de la ley de presupuestos o, en caso contrario, explicitar el fundamento para aplicar las excepciones que la ley o las glosas establecen. Además, el certificado de personalidad jurídica vigente constituye un antecedente necesario para la creación de transferencias nuevas y de arrastre, documento que deberá ser acompañado en el trámite de toma de razón. 3. Programas que ejecutan directamente los Gobiernos Regionales con cargo al subtítulo 24, Transferencias Corrientes De acuerdo con la glosa 06, para la creación de nuevas transferencias corrientes, siempre que constituyan programas que ejecutan directamente los GORES, deberá acreditarse que el programa ya forma parte del sistema de evaluación y monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social y Familia y de la Dirección de Presupuestos. Respecto de aquellos programas que hayan sido sometidos al proceso de evaluación, deberá acompañarse el respectivo documento emitido por alguno de estos organismos, dando cuenta de la recomendación favorable del programa. En tanto, para los programas que ya han sido objeto de monitoreo, deberán acompañar el informe de "Monitoreo y Seguimiento Oferta Pública" relacionado con el programa de que se trate, disponible en la página web de DIPRES. 4. Concurso de Vinculación con la Comunidad 8% De acuerdo con la glosa 07, se podrá destinar hasta un 8% del total de los recursos del presupuesto de inversión regional para subvencionar las actividades que indica, con cargo al subtítulo 24, Transferencias Corrientes, por lo que en el presupuesto inicial deberá darse cumplimiento al límite máximo que se autoriza para estos fines. En este contexto, se podrá crear una asignación destinada a este concepto por un monto que no supere el porcentaje antes indicado. Ello, sin perjuicio de su posterior distribución cuando corresponda, por medio de modificaciones presupuestarias. 5. Provisión sin distribuir para el Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo La glosa 13 establece que en “la distribución inicial de sus presupuestos de inversión regional, deberán crear una asignación de provisión sin distribuir para el Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo dentro del Ítem 33.03. En el transcurso del año presupuestario podrán reasignar desde esta provisión para el financiamiento de las iniciativas con cargo a este Fondo. No obstante lo anterior, en la resolución de apertura, los gobiernos regionales podrán crear las asignaciones de arrastres que se financien con estos fondos”. En función de lo señalado, en el presupuesto inicial deberá crearse una asignación sin distribuir correspondiente al Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo. Sin perjuicio de lo anterior, podrán crearse en el presupuesto inicial aquellas transferencias de arrastre que se financien con los recursos de este fondo. El monto asignado a dicha provisión más las sumas asignadas a las transferencias de arrastre que se financian con cargo al fondo, debe ser coincidente con los recursos contemplados para este fondo en el subtítulo 13-02-060 “Fondo de Productividad y Desarrollo” de los programas 04 al 19 del capítulo 01 de la partida 31. Finalmente, en esta etapa presupuestaria no podrán crearse nuevas transferencias que distribuyan la provisión, las que necesariamente deberán crearse posteriormente mediante una modificación al presupuesto inicial. V. EXAMEN DE LEGALIDAD DE LOS PRESUPUESTOS INICIALES Considerando el marco normativo expuesto, se presentan, a continuación, los requisitos esenciales que se revisan en el control de legalidad. Al respecto, es relevante señalar que se verifica que la aprobación del CORE, la solicitud del gobernador o gobernadora, y la resolución de DIPRES que aprueba el presupuesto, sean coincidentes, así como el cumplimiento de la ley y de las glosas presupuestarias, en lo que corresponda a esta instancia. 1. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO REGIONAL A. Contenido del Presupuesto de Funcionamiento Regional • Cuadratura de los ingresos y gastos que se transfieren desde los programas presupuestarios de cada GORE de la partida 31. • Control de equilibro presupuestario. • Desagregación a nivel de subtítulo, ítem y asignación, según corresponda. En el caso de las transferencias debe desagregarse a nivel de asignación. • El monto que se asigne al subtítulo 21, debe coincidir con el autorizado en la glosa 02 del programa presupuestario de cada GORE previsto en la ley de presupuesto. • Incluir la glosa asociada al “gasto en cometidos al extranjero de los consejeros regionales”, estableciendo expresamente el monto máximo aprobado, sin que pueda superar el 10% del subtítulo 24 del presupuesto de funcionamiento aprobado por el GORE. • Incluir las otras glosas previstas en los programas presupuestarios correspondiente a cada GORE (dotación máxima de vehículos, de personal, entre otras). Estas deben coincidir con los conceptos y montos autorizados en la ley de presupuestos. • El presupuesto debe estar acorde con lo aprobado por el CORE. B. Contenido del Acuerdo del CORE • Aprobación del presupuesto. Esta aprobación debe ser al nivel de desagregación al que se alude en el punto A precedente. • La voluntad del CORE debe quedar claramente establecida en el acuerdo, respecto del contenido del presupuesto que aprueba, en cuanto a sus conceptos y montos. • Incluir la glosa asociada al “gasto en cometidos al extranjero de los consejeros regionales”, estableciendo expresamente el monto máximo aprobado, sin que pueda superar el 10% del subtítulo 24 del presupuesto de funcionamiento aprobado por el GORE. • El acuerdo debe certificarse por el secretario ejecutivo del CORE, en su calidad de ministro de fe, conforme con el artículo 43 de la ley N° 19.175. 2. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN REGIONAL A. Contenido del Presupuesto de Inversión Regional • Cuadratura de los ingresos y gastos que se transfieren desde los programas presupuestarios de cada GORE de la partida 31. • Control de equilibro presupuestario. • Desagregación a nivel de subtítulo, ítem y asignación, según corresponda. • Transferencias clasificadas de acuerdo con la naturaleza del gasto y tipo de receptor, y desagregadas a nivel de asignación. • En relación con las transferencias de arrastre, se deberá conservar el número de asignación, el nombre y el código BIP, en caso de que corresponda este último, salvo que se requiera una reclasificación, conforme a lo que se explicará más adelante. • En la eventualidad de que se incluyan en el presupuesto inicial transferencias nuevas, debe darse especial cumplimiento a los requisitos de las glosas aplicables, en particular: a) La clasificación del receptor se ajusta a su naturaleza conforme al clasificador presupuestario. b) El receptor de los recursos se encuentra dentro de los previstos por la glosa o en una ley específica que resulte aplicable. c) La selección del receptor se realizó conforme a la normativa vigente. d) La finalidad de la transferencia se ajusta a lo establecido en la glosa o en una ley específica que le resulte aplicable. e) La clasificación de la transferencia corresponde a la naturaleza del gasto, es decir, corriente o de capital. f) El monto de la transferencia no supera el porcentaje máximo permitido por la ley, si corresponde. • Acompañar el certificado de personalidad jurídica vigente para la creación de transferencias nuevas y de arrastre a instituciones privadas sin fines de lucro. • Provisión sin distribuir del Fondo para la productividad y el desarrollo, y transferencias de arrastre que se financian con cargo al fondo. El monto asignado debe ser coincidente con los recursos contemplados para este fondo en el subtítulo 13-02-060 “Fondo de Productividad y Desarrollo” de los programas presupuestarios de cada GORE. • Otras provisiones, tales como el FRIL, y el 8% del concurso de vinculación con la comunidad. • El presupuesto debe estar acorde con lo aprobado por el CORE. B. Contenido del Acuerdo del CORE • Aprobación del presupuesto. Esta aprobación debe ser al nivel de desagregación al que se alude en el punto A precedente. • La voluntad del CORE debe quedar claramente establecida en el acuerdo, respecto del contenido del presupuesto que aprueba, en cuanto a sus conceptos y montos. • El acuerdo debe certificarse por el secretario ejecutivo del CORE, en su calidad de ministro de fe, conforme con el artículo 43 de la ley N° 19.175. 3. REQUISITOS DE LA SOLICITUD DEL GORE A DIPRES Las solicitudes que los GORES formulen a DIPRES para elaborar las resoluciones que establezcan los presupuestos de funcionamiento y de inversión de cada GORE, deberán: • Dirigirse por oficio firmado por el gobernador o gobernadora titular. • En caso de ejercer dicha facultad un funcionario subrogante, se deberá indicar la fuente normativa de esa atribución, adjuntado el acto administrativo respectivo que dispone el orden de subrogación, si corresponde. • Remitir la propuesta de presupuesto aprobada por el CORE en los términos antes señalados. • Incluir un contacto formal para que DIPRES o esta Contraloría General puedan realizar las consultas y solicitudes de antecedentes que se estimen necesarios. 4. FACULTADES DE DIPRES De acuerdo con lo indicado en la glosa 01 de la partida 31, en base a la solicitud remitida por el GORE y los antecedentes fundantes, la DIPRES elaborará la resolución que establezca los presupuestos de funcionamiento e inversión de cada GORE, en un plazo máximo de 10 días. En este contexto, al elaborar las resoluciones, la DIPRES cuenta con atribuciones para subsanar los errores que presente cada solicitud, ya sea de copia, referencia, cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hecho que aparecieren de manifiesto en los documentos fundantes remitidos por el GORE para la elaboración del presupuesto. Asimismo, de acuerdo con el artículo 16, inciso final, del referido decreto ley N° 1.263, puede reclasificar los ingresos o gastos propuestos, sin perjuicio del deber de informar de ello al GORE respectivo y acompañar los antecedentes respectivos a esta Contraloría General al ingresar el pertinente acto administrativo a tramitación. VI. CUMPLIMIENTO Y DIFUSIÓN DE ESTAS INSTRUCCIONES Este instructivo deberá ser puesto en conocimiento de todos aquellos funcionarios que intervengan, directa o indirectamente, en los procesos vinculados a la materia de que se trata. Ello, sin perjuicio de que, además, se encuentra disponible en el sitio web www.contraloria.cl . En consecuencia, las respectivas autoridades deberán adoptar las medidas necesarias a fin de asegurar la debida y oportuna publicidad de las presentes instrucciones, así como velar por su cabal cumplimiento. Saluda atentamente a Ud. Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República