Dictamen N° 516638/2024

N° E516638 Fecha: 20-VII-2024 Esta Contraloría General, en virtud de sus facultades constitucionales y legales, ha estimado pertinente impartir las siguientes instrucciones en relación con las clasificaciones presupuestarias de los gastos por transferencias de recursos que efectúan los organismos públicos con cargo a los subtítulos 24 y 33 del Clasificador Presupuestario, aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, sin perjuicio de las facultades que sobre la materia corresponden a la Dirección de Presupuestos. I. CONCEPTO DE TRANSFERENCIAS Sobre el particular, se debe tener presente que si bien en nuestro ordenamiento jurídico no existe una ley que regule orgánicamente las transferencias ni tampoco una definición legal de general aplicación, de acuerdo a lo concluido en los dictámenes N°s. E37914, de 2020, y E420798, de 2023, de esta Entidad de Control, las transferencias de organismos públicos son traspasos de recursos que se efectúan para el financiamiento de acciones destinadas a cumplir determinadas actividades o fines específicos prefijados por la ley y detallados en el convenio, si lo hubiere, o en el acto administrativo que sanciona o aprueba la transferencia, y en las cuales no existe una contraprestación de bienes o servicios en beneficio del organismo público que hace entrega de los fondos. Por su parte, el receptor de las transferencias puede ser un órgano o servicio público, o una persona natural o jurídica de derecho público o de derecho privado, según lo prevea el legislador presupuestario, en particular, en la respectiva asignación presupuestaria, la cual puede establecer o no un destinatario específico de los recursos, de acuerdo con la normativa vigente. Ahora bien, aquellas transferencias que han sido previstas como una asignación presupuestaria a un destinatario específico, se les denomina transferencias nominativas o nominadas. En los casos en que se efectúen traspasos a entidades privadas, cuyos destinatarios no se encuentren previstos de manera nominativa en las respectivas asignaciones presupuestarias, resulta aplicable el artículo 23 de la ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2024, que prevé que el concurso será obligatorio para seleccionar a una institución privada en calidad de receptor de recursos públicos, salvo que la ley señale expresamente lo contrario. Finalmente, es útil recordar que, en materia de administración de haberes públicos, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, conforme al cual los egresos que se autoricen con cargo a esos fondos sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente contemplados en la regulación aplicable, la que debe ser interpretada en forma estricta (aplica dictamen N° E131679, de 2021). II. CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS POR OBJETO O NATURALEZA En relación con el objeto de las transferencias, el artículo 16 del decreto ley N° 1.263, de 1975, establece que las clasificaciones presupuestarias deberán proporcionar información para la toma de decisiones, como también permitir vincular el proceso presupuestario con la planificación del Sector Público. Además, deben posibilitar el control de la eficiencia con que se manejan los recursos públicos. Luego, el citado decreto N° 854, de 2004, que “Determina Clasificaciones Presupuestarias”, establece definiciones de ingresos y gastos por transferencias corrientes y de capital, las cuales han sido determinadas con el objeto de que los servicios públicos a que se refiere el citado decreto ley N° 1.263, agrupen operaciones presupuestarias que posean características o naturaleza homogénea. Con todo, cabe recordar que el citado Clasificador en ningún caso constituye una fuente sustantiva de facultades de los organismos públicos, las que solo pueden ser establecidas por la Constitución y las leyes, de acuerdo con lo que disponen los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental (aplica dictamen N° 18.740, de 2015). II.1. Transferencias corrientes (subtítulo 24). De acuerdo con la definición que entrega el Clasificador Presupuestario, el subtítulo 24, Transferencias Corrientes, “Comprende los gastos correspondientes a donaciones u otras transferencias corrientes que no representan la contraprestación de bienes o servicios. Incluye aportes de carácter institucional y otros para financiar gastos corrientes de instituciones públicas y del sector externo”. Los receptores de este tipo de transferencias se clasifican en sector privado (ítem 01), gobierno central (ítem 02), otras entidades públicas (ítem 03), empresas públicas no financieras (ítem 04), empresas públicas financieras (ítem 05), gobiernos extranjeros (ítem 06) y organismos internacionales (ítem 07). II.2. Transferencias de capital (subtítulo 33). Conforme a la definición del citado Clasificador Presupuestario, el subtítulo 33, Transferencias de Capital, “Comprende todo desembolso financiero, que no supone la contraprestación de bienes o servicios, destinado a gastos de inversión o a la formación de capital”. Los receptores de este tipo de transferencias también se clasifican en sector privado (ítem 01), gobierno central (ítem 02), otras entidades públicas (ítem 03), empresas públicas no financieras (ítem 04), empresas públicas financieras (ítem 05), gobiernos extranjeros (ítem 06) y organismos internacionales (ítem 07). II.3. Programas que incluyen transferencias corrientes y de capital (subtítulos 24 y 33). Cabe hacer presente que algunos programas presupuestarios incorporan ambos tipos de gastos, en cuyo caso el legislador contempla dos asignaciones bajo la misma denominación. Así, a modo ejemplar, se aprecia el “Programa de desarrollo territorial indígena” previsto en los subtítulos 24-03-418 y 33-01-007 del programa 01 del presupuesto del Instituto de Desarrollo Agropecuario. También en el “Convenio INTEGRA” que se crea en los subtítulos 24-01-024 y 33-01-024 del programa 01 del presupuesto de la Subsecretaría de Educación Parvularia. III. REGLAS GENERALES Como se advierte de los acápites anteriores, en esencia, mediante las transferencias se traspasan recursos públicos a un tercero con la finalidad de satisfacer una necesidad pública, sin que el beneficiario deba entregar una contraprestación por tales recursos, pudiendo tales caudales ser utilizados para financiar gastos corrientes y/o gastos de capital. Además, se aprecia, como regla general, que el objeto de las transferencias corrientes es la ejecución de programas o proyectos que benefician a la comunidad en general; el financiamiento de subsidios destinados a personas naturales por expresa disposición de la ley; o el financiamiento de gastos corrientes del funcionamiento de las entidades receptoras de los recursos. Así, por ejemplo, la asignación 24-01-024 “Gastos de Operación de Cuerpos de Bomberos” del programa 04 “Bomberos de Chile”, del presupuesto de la Subsecretaría del Interior, cuya glosa 03 prevé que “Los fondos para Gastos de Operación están destinados a cubrir las necesidades de funcionamiento, operación y adquisición de material menor de los Cuerpos de Bomberos”. Por su parte, el objeto de las transferencias de capital será solventar gastos de inversión o de formación de capital que efectúe el receptor de los recursos, tales como la adquisición de vehículos o maquinarias para los beneficiarios, o infraestructuras. Ello se aprecia en la asignación 33-03-104, “Mejoramiento de Infraestructura Escolar Pública” del programa 12 “Fortalecimiento de la Educación Escolar Pública”, del presupuesto de la Subsecretaría de Educación. Su glosa 08 establece que se trata de “Recursos destinados a financiar las distintas intervenciones en infraestructura escolar, equipamiento y mobiliario, la compra o arriendo de terrenos y/o de inmuebles construidos y/o la infraestructura transitoria o de emergencia, para la instalación o acondicionamiento de establecimientos educacionales. Así como también, la asistencia técnica y/o consultorías asociadas a las actividades de diagnóstico de la infraestructura de los establecimientos educacionales, estudios, pre-inversión y los diseños de arquitectura y especialidades, la revisión de antecedentes, las actividades de gestión técnica, de revisión de proyectos, de monitoreo y la asesoría a la inspección técnica de obras, asociadas a proyectos de inversión de Servicios Locales de Educación Pública, y otras actividades necesarias, con el objeto de facilitar las inversiones en infraestructura”. En consecuencia, el elemento distintivo entre las transferencias corrientes y de capital está dado en términos generales, en que las primeras tienen por objeto la ejecución de programas o proyectos que benefician a la comunidad, o el financiamiento de gastos corrientes o propios del funcionamiento de las entidades receptoras de los recursos. En tanto, las transferencias de capital permiten solventar gastos de inversión o de capital que efectúe el receptor de los recursos, y que no sean de una magnitud tal que permita calificarlos como un proyecto de inversión que se deba financiar con cargo al subtítulo 31, salvo que la normativa lo permita. Por lo tanto, corresponde que los servicios públicos en la etapa de ejecución del presupuesto adopten las medidas que correspondan para que los gastos que se imputen a las transferencias corrientes y/o de capital, se ajusten a la naturaleza de los subtítulos 24 y/o 33, en concordancia con las definiciones establecidas en el Clasificador Presupuestario. IV. CASOS ESPECIALES No obstante, lo expuesto en el acápite anterior, existen algunas situaciones especiales en que se autorizan gastos imputables a los subtítulos 24, Transferencias Corrientes y/o 33, Transferencias de Capital, alterando las reglas definidas en el Clasificador Presupuestario, ya sea por disposición expresa del articulado de la ley de presupuestos o de sus glosas. A modo ejemplar, podemos destacar: IV.1. Casos especiales fundados en el artículo 7° de la ley de presupuestos vigente. El artículo 7°, inciso segundo, de la ley de presupuestos vigente -al igual que en años anteriores-, reconoce que en el subtítulo 24, Transferencias Corrientes, se incluyan recursos que no se transfieren a un tercero, sino a una unidad interna del propio servicio o a programas ejecutados total o parcialmente por éste. En tales casos, no podrán incluirse recursos para financiar gastos en personal y bienes y servicios de consumo, salvo que exista autorización por norma expresa en el respectivo presupuesto. Así, por ejemplo, se aprecia en las asignaciones 24-03-200 “Administración de Procesos de Evaluación de Impacto Ambiental” y 24-03-300 “Administración Sistema SEIA Electrónico”, del programa 01 del presupuesto del Servicio de Evaluación Ambiental, cuya glosa común 04 dispone que “Con cargo a estos recursos se podrá financiar todo tipo de gastos, incluidos los de personal y en bienes y servicios de consumo, que demande la ejecución de los programas asociados a este ítem”. IV.2. Casos especiales originados en las glosas presupuestarias. a) En primer lugar, existen situaciones en que la glosa asociada a una transferencia corriente permite que bajo esa línea presupuestaria también se financien gastos que, por su naturaleza, corresponden a transferencias de capital. Ello ocurre, por ejemplo, en la asignación 24-01-025 “Ayuda Extraordinaria, Reparaciones y Mantenciones de Cuerpos de Bomberos”, del programa 04 “Bomberos de Chile”, del presupuesto de la Subsecretaría del Interior, cuya glosa 04 dispone que “Los fondos para Ayudas Extraordinarias están destinados a financiar adquisiciones, reparaciones y mantenciones del material bomberil mayor y menor, construcciones, reparaciones y ampliaciones menores de cuarteles de Cuerpos de Bomberos”. Como se aprecia, la citada glosa autoriza expresamente a que gastos tales como, construcciones, reparaciones o ampliaciones, se financien con cargo al subtítulo 24, en circunstancias que por su naturaleza corresponden a un gasto de inversión o de formación de capital. b) Asimismo, glosas presupuestarias asociadas a transferencias de capital pueden incluir autorizaciones para efectuar gastos corrientes. Así, por ejemplo, se aprecia en la asignación 33-01-045 “Programa Chile Indígena”, del programa 01 del presupuesto de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Su glosa 12 dispone que para las comunidades y asociaciones que señala “se podrá contemplar recursos para capacitación, asesoría, asistencias técnicas y apoyo al funcionamiento de las Unidades de Planificación”, egresos que por su naturaleza corresponden a un gasto corriente. c) Enseguida, existen glosas presupuestarias que autorizan gastos que por su naturaleza corresponden a otros subtítulos (21, 22, 29, etc.). Por ejemplo, en la asignación 24-01- 001 “Programa de Tratamiento y Rehabilitación”, del programa 01 del presupuesto del Servicio Nacional para Prevención y Rehabilitación Consumo de Drogas y Alcohol, cuya glosa 13, inciso tercero, dispone en lo que interesa, que “Se podrá contratar planes, proyectos y actividades, tanto de tratamiento y/o rehabilitación hasta por 24 meses”, servicios que por su naturaleza corresponden al subtítulo 22, Bienes y Servicios de Consumo. Finalmente, cabe tener en consideración que todos los casos especiales tratados en este acápite tienen su fuente en la normativa legal y, por tanto, deben ser interpretados restrictivamente, conforme al referido principio de legalidad del gasto. V. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES En aplicación de las reglas anteriores, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General ha ido precisando algunos criterios sobre la materia para efectos de distinguir los gastos financiables con cargo a las transferencias en comento. A modo ejemplar, el dictamen N° 51.611, de 2007, precisó que la habilitación de oficinas regionales de atención de usuarios prevista con cargo a una asignación del subtítulo 24, constituye un gasto corriente de la entidad pública que recibe los fondos. De igual modo, el dictamen N° 6.135, de 2012, indicó que resulta procedente financiar con cargo a una transferencia corriente el mes de garantía derivado de un contrato de arrendamiento de un inmueble en que funcionaba la entidad privada receptora, considerando que se trataba de una erogación necesaria para el funcionamiento de la mencionada institución privada. Asimismo, el dictamen N° E409597, de 2023, determinó que resulta pertinente incluir dentro de los gastos operacionales o administrativos financiables con las transferencias corrientes, la contratación de personal y la adquisición de bienes de consumo y servicios, siempre que se relacionen de manera directa con la ejecución de los programas o iniciativas. Enseguida, el dictamen N° 14.853, de 2017, indica que deberá excluirse del financiamiento todo egreso correspondiente al funcionamiento interno de la institución receptora y, en general, todo desembolso que deba ser asumido con ingresos propios de aquella por no tener relación directa con los estudios, programas y proyectos financiados. Luego, los dictámenes N°s. 50.611, de 2009 y 7.529, de 2012, han señalado que no resulta posible financiar con cargo al subtítulo 24 la construcción de oficinas de la entidad receptora, y la consultoría del diseño de un proyecto de inversión, pues se trata de gastos internos que no tienen relación directa con la transferencia y constituyen una inversión en infraestructura. A su turno, se ha concluido que no procede que el receptor invierta en el mercado de capitales los caudales recibidos con cargo a una transferencia de capital, atendido que la regulación aplicable no prevé dicha posibilidad (aplica dictamen N° E405095, de 2023). Finalmente, cabe recordar que según lo preceptuado en el inciso final del artículo 6° de la ley N° 10.336, las decisiones y dictámenes de este Entidad Contralora son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización, los que no solo son imperativos para el caso concreto a que se refieren, sino que constituyen la jurisprudencia administrativa que debe ser observar en todas las situaciones equivalentes (aplica dictamen N° E256197, de 2022). VI. CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS EFECTUADAS POR LOS GOBIERNOS REGIONALES Conforme con la ley de presupuestos vigente, las transferencias corrientes y de capital de los gobiernos regionales se crean en su presupuesto inicial aprobado por resolución de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), o bien, se incorporan a través de una modificación presupuestaria aprobada por resolución del respectivo gobierno regional visada por DIPRES. Acorde con la resolución N° 7, de 2019, de la Contraloría General, ambos actos están sujetos al trámite de toma de razón. En este contexto, los gobiernos regionales deben adoptar las medidas pertinentes para que las transferencias que se creen por modificación presupuestaria se ajusten a lo expuesto en el presente instructivo, y remitir dichos actos a control de legalidad con los antecedentes que respalden la naturaleza del gasto determinada para los subtítulos 24 y/o 33. VII. CUMPLIMIENTO Y DIFUSIÓN DE ESTAS INSTRUCCIONES Este instructivo deberá ser puesto en conocimiento de todos aquellos funcionarios que intervengan, directa o indirectamente, en los procesos vinculados con la ejecución de los recursos de que se trata. Ello, sin perjuicio de que, además, se encuentra disponible en el sitio web www.contraloria.cl . En consecuencia, las respectivas autoridades deberán adoptar todas las medidas necesarias a fin de que se asegure la debida y oportuna publicidad de las presentes instrucciones, así como velar por su cabal cumplimiento. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República (S)