Dictamen N° 60040/2009

N° 60.040 Fecha: 29-X-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General, don Felipe Larraín Aspillaga, en representación de la empresa Aguas Andinas S.A., en adelante “Aguas Andinas”, solicitando un pronunciamiento respecto de la legalidad de lo resuelto por la Superintendencia de Servicios Sanitarios en los oficios N os 1.994, 2.767 y 3.263, todos de 2008, al pretender resolver las discrepancias existentes entre su representada y la Corporación de Servicios Remodelación San Borja (“COSSBO”), sin que le asistan facultades legales para ello. Asimismo, estima improcedente que se le haya ordenado bajo los apercibimientos legales que correspondan, mantener a su costa, infraestructura que hasta el momento no se ha usado y que respalda el servicio sanitario de producción y distribución de agua potable que COSSBO presta a sus usuarios, sin que -de conformidad con el artículo 47 del decreto con fuerza de ley N° 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, Ley General de Servicios Sanitarios- se haya declarado imprescindible para garantizar la continuidad y calidad del servicio ni, en consecuencia, ordenado la interconexión obligatoria respectiva. Requerido su informe, la Superintendencia de Servicios Sanitarios manifestó, en síntesis, que tiene competencia para resolver las discrepancias que se susciten entre prestadores con los usuarios y entre prestadores relacionados, agregando que Aguas Andinas, una vez emitidos los pronunciamientos por ella cuestionados, no interpuso el recurso de ilegalidad contemplado en la ley N° 18.902, para reclamar de sus decisiones. Sobre el particular, este Organismo de Fiscalización cumple con señalar, en primer término, que los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, disponen que los órganos del Estado deben someter su acción a dicha Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, debiendo actuar dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley, no pudiendo atribuirse otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Una disposición en el mismo sentido, se encuentra contenida en el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Luego, debe anotarse que el artículo 2° de la ley N° 18.902 establece que la Superintendencia de Servicios Sanitarios tiene como función la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a dichos servicios y el control de los residuos líquidos industriales. Agrega su artículo 4°, letra c), que le corresponde al Superintendente velar por el cumplimiento por parte de los entes fiscalizados, de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas, instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte relativas a la prestación de servicios sanitarios y descargas de residuos líquidos industriales. Esta facultad comprende también la de interpretarlas. Más adelante, su artículo 19 dispone que esa entidad adoptará las medidas necesarias para garantizar la seguridad del público y resguardar los derechos de los usuarios de servicios sanitarios. A su turno, el artículo 55 del decreto con fuerza de ley N° 382, de 1988, antes citado, establece que los prestadores quedarán sujetos a la supervigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, para lo cual ésta podrá, en general, adoptar las medidas necesarias para velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. Específicamente, en lo que concierne al presente pronunciamiento, el artículo 47 del decreto con fuerza de ley mencionado en el párrafo anterior, dispone que “Los prestadores estarán obligados a interconectar sus instalaciones cuando la entidad normativa lo estime imprescindible con el objeto de garantizar la continuidad y calidad del servicio de conformidad con la normativa vigente. En las mismas condiciones señaladas precedentemente si un prestador solicita dicha interconexión, la Superintendencia deberá pronunciarse sobre dicha solicitud dentro de los noventa días siguientes a su recepción. Dispuesta la interconexión y en caso de falta de acuerdo entre los prestadores sobre la forma de realizarla, la entidad normativa, mediante resolución, determinará los derechos y obligaciones de las partes. La tarifa de interconexión que se establezca deberá contemplar, en su caso, la reparación de los perjuicios que directamente se generen por la referida interconexión, para la prestadora que aporte el volumen de agua necesario para asegurar la continuidad y calidad del servicio”. De las normas transcritas, se advierte que las prestadoras de servicios sanitarios, como es el caso de la empresa Aguas Andinas S.A., se encuentran sometidas al control y fiscalización directa de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, toda vez que dicha Superintendencia es por mandato legal el organismo técnico normativo encargado de supervigilar a las concesionarias de agua potable y alcantarillado, correspondiendo a la misma, por lo tanto, pronunciarse y evaluar que los servicios pertinentes sean prestados por sus agentes en condiciones de satisfactoria salubridad y cumpliendo la normativa que rige la materia (aplica criterio contenido en dictámenes N °s 23.926, de 2006; 50.183, de 2007 y 13.768, de 2009). En este contexto, la Superintendencia de Servicios Sanitarios ha señalado que cuenta con las atribuciones para haberse pronunciado respecto de las diferencias existentes entre las empresas COSSBO y Aguas Andinas S.A. -concesionarias, en un mismo territorio, de distribución de agua potable y recolección de aguas servidas, respectivamente- basándose en lo preceptuado en los artículos 4°, letra c), y 19 de la ley N° 18.902, en orden a que tiene la potestad para determinar el sentido y alcance de la normativa sanitaria “y la facultad para resolver los conflictos que su aplicación produce”, pudiendo adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad del público y resguardar los derechos de los usuarios de servicios sanitarios. Al respecto, debe expresarse que, sin embargo, como también ha sido sostenido por esta Contraloría General, las disposiciones legales no pueden interpretarse en forma aislada, puesto que ello importaría desatender el imperativo constitucional en cuanto a que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, tal como lo establece el artículo 6° de la Carta Fundamental (aplica criterio contenido en dictamen N° 30.070, de 2008). En el mismo sentido anterior, esta Entidad de Control ha señalado expresamente que los órganos del Estado deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que la ley les confiere, y en particular, sus facultades deben ser ejercidas acorde con el principio de legalidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República (aplica criterio contenido en dictamen N° 21.486, de 2008). En ese orden de ideas, cabe señalar que se requiere una mención expresa en la norma legal para que la autoridad administrativa pueda intervenir en las discrepancias que surjan entre dos empresas concesionarias. Ahora bien, en el caso en estudio, la normativa legal no le entrega atribuciones expresas generales a la Superintendencia para solucionar controversias que se susciten entre empresas concesionarias, por lo que sólo puede ejercer esa facultad cuando el ordenamiento jurídico lo contemple respecto de situaciones determinadas, como ocurre respecto de las denominadas obras de interconexión, reguladas en el antes transcrito artículo 47. Sobre el particular, la norma recién citada establece que una vez dispuesta la interconexión y en caso de falta de acuerdo entre los prestadores sobre la forma de realizarla, la entidad normativa, mediante resolución, determinará los derechos y obligaciones de las partes. Sin embargo, en la especie aquella interconexión no ha sido dispuesta por parte de la Superintendencia. En efecto, el artículo 47 que se analiza previene que los prestadores estarán obligados a interconectar sus instalaciones “cuando la entidad normativa lo estime imprescindible con el objeto de garantizar la continuidad y calidad del servicio de conformidad con la normativa vigente”. Pues bien, considerando que conforme con el artículo 7° de la Constitución Política y 2° de la ley N° 18.575, los órganos del Estado actúan válidamente, entre otros requisitos, dando cumplimiento a las formalidades que prescriba la ley; y que el artículo 3° de la ley N° 19.880 -que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado- previene que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos -que se definen como decisiones formales que emiten los órganos de la Administración que contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública y que toman la forma de decretos supremos y resoluciones-, cabe concluir que esa declaración de interconexión obligatoria debe disponerse dictándose la correspondiente resolución por la autoridad sanitaria (aplica criterio contenido en dictamen N° 10.051, de 2009). En consecuencia, y atendido que del análisis de los antecedentes tenidos a la vista no aparece que se haya dictado un acto administrativo en tal sentido, se puede apreciar que esa declaración no se ha efectuado por parte de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, razón por la cual no ha procedido que esa autoridad se pronuncie sobre las discrepancias suscitadas entre COSSBO y Aguas Andinas, determinando los derechos y obligaciones de las partes, a lo que es dable agregar que si se ordenase la interconexión, conforme al mismo artículo, la autoridad, en su caso, debe considerar lo en él dispuesto en relación con la tarifa de interconexión. Por último, cabe agregar que la existencia del recurso prescrito en el artículo 32 de la ley N° 18.902, no inhibe la competencia de esta Contraloría General para pronunciarse sobre la legalidad de las actuaciones de esa Superintendencia. Por lo anterior, y en mérito de lo expuesto, corresponde que la Superintendencia de Servicios Sanitarios deje sin efecto los oficios N os 1.994, 2.767 y 3.263, todos de 2008. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República