Dictamen N° 64415/2020

Nº E64415 FECHA: 30-XII-2020 La Contraloría Regional de Coquimbo ha remitido la presentación efectuada por el Gobierno Regional de esa misma región (GORE), consultando si le asiste el derecho para cobrar reajustes e intereses por el atraso en el pago de las sumas de dinero que le adeuda la municipalidad de esa comuna, en el marco del convenio mandato completo e irrevocable suscrito entre ambas entidades para la ejecución del proyecto “Construcción Edificio Consistorial”, código BIP N° 20169586-0. Funda su petición, en que si bien el aludido convenio no contempló la posibilidad de cobrar dinero por dichos conceptos, a su juicio, procedería aplicar lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 1.559 del Código Civil, de modo que resulta exigible el pago de la deuda con los intereses que ese precepto señala. Requerido su informe, la Municipalidad de Coquimbo expresa que efectivamente adeuda una parte de los fondos a que se comprometió conforme a las modificaciones introducidas al aludido convenio mandato, pero que atendida la naturaleza de dicho pacto y a que no existe fuente legal o convencional que obligue a ese municipio al pago de reajustes e intereses, no corresponde su cobro. Sobre el particular, el inciso cuarto del artículo 16 de la ley N° 18.091 -que Establece Normas Complementarias de Incidencia Presupuestaria, de Personal y de Administración Financiera-, dispone que las entidades a que alude “podrán, alternativamente, encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas”. Agrega la parte final de dicho inciso que “El cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades”, quedando el mandante obligado a solventar, dentro del plazo que indica, salvo casos especiales previamente acordados, los estados de pago que le formule la entidad técnica. Ahora bien, es dable advertir que a través del acuerdo de la especie el mandante encomienda a un organismo técnico del Estado la realización de acciones encaminadas a la ejecución de un estudio, proyecto u obra por un valor determinado previsto en el mismo, pero sin dejar de asumir la responsabilidad por la atención financiera de aquel (aplica dictamen N° 39.173, de 2009). De este modo, de la propia naturaleza de dicha convención se desprende que el encargo constituye su elemento esencial y que el monto máximo de recursos que dispone para su financiamiento es un aspecto que incidirá en el contrato que posteriormente celebre el organismo técnico con el contratista, sin que exista transferencia de esos caudales entre las partes del convenio mandato, radicándose únicamente en el mandante las obligaciones económicas de aquel (aplica dictamen N° 43.268, de 2014). Dentro de dicho marco, cabe señalar que mediante su resolución N° 5.033, de 2011, el GORE aprobó el respectivo convenio mandato completo e irrevocable, encomendando a la Municipalidad de Coquimbo, en calidad de unidad técnica, la licitación, adjudicación y celebración de los contratos que procedieran para la ejecución del aludido proyecto. Luego, al GORE como mandante le corresponde, entre otros aspectos, proporcionar el financiamiento para la ejecución de la obra y solventar con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional los estados de pago que formulara la unidad técnica, considerando una inversión inicial de $ 8.011.515.000, tal como se previó en la letra a) de su cláusula quinta. Posteriormente, a través de las resoluciones N°s. 162, de 2014 y 4 de 2020, del mismo origen, se aprobaron modificaciones al aludido acuerdo, entre otras, al cuadro de inversión anual consignado en la letra a) de la citada cláusula quinta, pactándose un aumento de los fondos inicialmente otorgados por el GORE y estableciéndose un aporte de la unidad técnica por la suma de $ 7.007.846.081, destinados a la ejecución de obras civiles, cantidad que sería entregada por el municipio al GORE conforme a la programación financiera que ahí se indica. Precisado lo anterior, en cuanto a la procedencia de aplicar intereses y reajustes a las sumas adeudadas al GORE, cabe señalar que acorde con la normativa que rige los convenios mandatos, ello no resulta procedente, ni tampoco compatible con su naturaleza jurídica. En ese sentido, se debe hacer presente que acorde con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, tanto el GORE como la Municipalidad de Coquimbo son órganos que forman parte de la administración del Estado. Enseguida, su artículo 3° dispone, en lo que interesa, que la “Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común” y los entes que la componen deberán observar, entre otros, los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de coordinación en el cumplimiento de tales objetivos. Como puede apreciarse, los órganos públicos en la ejecución de sus acciones y programas deben, necesariamente, actuar de manera responsable, coordinada y eficiente, con miras a satisfacer en forma unida y uniforme las necesidades públicas. De este modo, cuando una entidad pública se vincula con otra a través de un convenio para Ia ejecución de un determinado proyecto, debe entenderse que, en definitiva, es la administración del Estado la que adquiere los derechos y cumple las obligaciones respectivas, con sus medios, recursos y en cumplimiento de sus fines (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 52.778, de 2005 y 4.129, de 2008). Asimismo, de conformidad con los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la citada ley N° 18.575, los órganos del Estado se encuentran sujetos al principio de juridicidad, en virtud del cual sólo pueden ejercer aquellas potestades que expresamente se les han conferido por el ordenamiento jurídico. En tales condiciones, el GORE no puede cobrar intereses ni reajustes por los montos comprometidos y que no le ha enterado la Municipalidad de Coquimbo. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República