Dictamen N° 65425/2013

N° 65.425 Fecha : 10-X-2013 Se han dirigido a esta Contraloría General el señor Héctor Paredes Araos y la señora Edith Lobos Martínez, en la calidad, según indican, de Presidente y Tesorera, respectivamente, del Sindicato de la Junta de Alcaldes de Providencia, La Reina y Las Condes, solicitando un pronunciamiento respecto de la naturaleza jurídica de dicha institución y de los trabajadores que laboran en ella y denunciando que no se han producido reajustes salariales por los períodos comprendidos entres los años 2001-2003 y 2009-2011. Requeridas de informe, las Municipalidades de Providencia, La Reina y Las Condes expusieron, en síntesis, que la anotada Junta de Alcaldes es una persona jurídica de derecho público creada por la ley N° 16.627 -que autoriza a los aludidos municipios para contratar, en conjunto, empréstitos hasta por la cantidad de E° 23.000.000; la administración de estos fondos corresponderá a la junta de alcaldes de las corporaciones citadas y se invertirán en las obras y servicios que señala y en las condiciones que expresa; sustituye el artículo 56° de la ley N° 11.860, de 14 de septiembre de 1955, Orgánica y de Atribuciones de las Municipalidades-, siendo su objeto el administrar los bienes que fueron adquiridos con cargo a los mencionados empréstitos y prestar servicios intercomunales. Agregan, que sus trabajadores se rigen por el Código del Trabajo, sin que proceda a su respecto la negociación colectiva ya que es una institución cuyo presupuesto es financiado en más de un 50% por las entidades edilicias socias, de conformidad con lo establecido en el artículo 304 del referido texto legal. Finalmente, y en cuanto al reajuste de las remuneraciones, indican que en el caso de los empleados del Parque Araucano, sus emolumentos han sido reajustados normalmente, salvo los años 2001, 2002, 2003, 2009 y 2010; y que, en relación a los trabajadores con desempeño en el Parque Padre Hurtado, estos fueron reajustados regularmente, excepto el año 2001. Hace presente, además, que al tratarse de servidores privados, la mencionada Junta de Alcaldes no se encuentra obligada legalmente a reajustar sus remuneraciones. Sobre el particular, en cuanto a la naturaleza jurídica de la antedicha Junta de Alcaldes, cabe precisar que mediante la aludida ley N° 16.627 -publicada en el Diario Oficial de fecha 13 de mayo de 1967- se autorizó, en lo que interesa, a los citados municipios para contratar, en las condiciones que indica, empréstitos con las instituciones a que alude, previniendo, en su artículo 3°, que la administración de esos préstamos correspondería a dicha entidad, “cuya condición jurídica, organización y atribuciones serán determinadas por el Reglamento que dicte el Presidente de la República, sin perjuicio de lo dispuesto en la presente ley.”. Por otra parte, el artículo 1° del decreto N° 1.325, de 1967, del antiguo Ministerio del Interior -que determina la condición jurídica, organización y atribuciones de la Junta de Alcaldes de Providencia, Las Condes y La Reina para la administración de los préstamos, de conformidad a lo dispuesto en la ley N° 16.627 que autoriza sean contratados-, preceptúa que la referida Junta “gozará de personalidad jurídica de derecho público con domicilio en la comuna de Las Condes y se regirá por las disposiciones de la ley citada y las del presente Reglamento.”. A su turno, el artículo 2°, parte pertinente, del mentado decreto N° 1.325, de 1967, previene que la Junta de Alcaldes “actuará independiente de las Municipalidades a que ellos pertenecen” y sus funciones consistirán en administrar los préstamos que dichas entidades edilicias obtengan en cumplimiento a la ley N° 16.627 y también los fondos que perciba. Puntualizado lo anterior, es necesario recordar que el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que “La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.”. Enseguida, el artículo 28 de la mentada ley N° 18.575, indica que "Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar". En este orden de ideas, la entidad en análisis, tiene un fin exclusivo que corresponde a la administración de los recursos conseguidos en los empréstitos que le sean otorgados a las Municipalidades en referencia, de acuerdo a lo expresado en el artículo 3° de la anotada ley N° 16.627 y que la administración de sus bienes debe ser ejercida en concordancia con el contexto normativo actualmente vigente contenido en la ley N° 18.695, que establece disposiciones relativas a la administración de los bienes municipales (aplica criterio contenido en dictamen N° 69.891, de 2010). Además, la existencia de la Junta de Alcaldes en estudio quedó supeditada a la eventual contratación de préstamos a favor de las Municipalidades en comento y a la posterior inversión de los fondos obtenidos, en las obras y servicios que determina taxativamente el artículo 4° de la ley N° 16.627, lo que no se aviene a una satisfacción de las necesidades colectivas de manera regular y continua propia de los servicios públicos. Consecuente con ello, la Junta de Alcaldes en referencia no puede ser considerada como un servicio público y en razón de no estar incluida en forma expresa en el artículo 1° de la ley N° 18.575, tampoco integra la Administración del Estado (aplica criterio contenido en dictamen N° 3.461, de 2007). Sin perjuicio de lo anterior, es posible advertir que a través de la consignada Junta de Alcaldes, las Municipalidades en cuestión desarrollan parte de las acciones inherentes a sus cometidos, por la vía de la titularidad de los recursos que la Junta administra así como en la dirección de la misma, lo que permite sostener que esa entidad se encuentra sujeta a la fiscalización de esta Contraloría General, en razón de lo previsto en el inciso segundo del artículo 16 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Entidad de Control, para los efectos de cautelar el cumplimiento de sus fines, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular el balance nacional (aplica criterio contenido en dictamen N° 33.052, de 2010). En un segundo orden de consideraciones, corresponde pronunciarse respecto de la calidad de los servidores que trabajan en la Junta de Alcaldes de Providencia, Las Condes y La Reina. Pues bien, el artículo 10 del aludido decreto N° 1.325, dispone que “La Junta podrá contratar el personal necesario para la ejecución de las obras consultadas en el artículo 4° de la ley N° 16.627, ciñéndose, en lo que les fuere aplicable, a los artículos 3° de la ley N° 11.469, sobre Estatuto de los Empleados Municipales de la República y 4° de su Reglamento.”. En este punto, cabe hacer presente que ese reglamento fue tomado razón con alcance por esta Contraloría General, según da cuenta el oficio N° 62.921, de 1967, que al efecto señaló, en lo que importa, que el referido artículo 10, no confería “al personal a que ese precepto se refiere la calidad jurídica de funcionarios municipales.”. Lo anterior, agrega, en razón de la distinta naturaleza jurídica de la Junta de Alcaldes respecto de las Municipalidades. Luego, su artículo 11 establece la posibilidad de que a funcionarios municipales, la Junta pueda encomendarles trabajos extraordinarios específicos relacionados con la aplicación de la ley N° 16.627. Seguidamente, el dictamen N° 17.999, de 1993, de este origen, precisó, con ocasión de la presentación efectuada por un ex empleado de la Junta de Alcaldes regido por el Código del Trabajo, que “el personal de dicha entidad a quienes se les aplique el Código del Trabajo, de conformidad con el artículo 1° de dicho cuerpo legal, y que no pertenezca a un servicio público, como acontece en la especie, no es fiscalizado por esta Contraloría General en esta materia, correspondiendo la fiscalización y aplicación de las normas laborales a los organismos pertinentes.”. De tal modo, en atención a que, por una parte, la Junta de Alcaldes no es un servicio público ni constituye un ente que forme parte de la Administración del Estado y, por otra, a lo sostenido en el aludido dictamen N° 17.999, es dable concluir que, respecto a la consulta realizada por los interesados acerca de la calidad de quienes se desempeñan en esa entidad, se debe estar al particular caso de cada trabajador, ya que la propia normativa y jurisprudencia sobre la materia han contemplado la posibilidad de que existan funcionarios municipales que desarrollen labores extraordinarias en ella, así como empleados sujetos al Código del Trabajo, caso este último, en que corresponde a la Dirección del Trabajo conocer de sus consultas. Lo anterior, sin perjuicio de lo expuesto en el presente pronunciamiento acerca de las facultades fiscalizadoras que esta Entidad de Control mantiene sobre la referida Junta de Alcaldes. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República