Dictamen N° 69448/2009

N° 69.448 Fecha: 14-XII-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Gastón Rosselot Pomés en representación de la sociedad Watt’s S.A., solicitando un pronunciamiento acerca de la legalidad de ciertas actuaciones de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, relacionadas con un sumario sanitario instruido por esa entidad. Expone que mediante la resolución exenta N° 1.463, de 2008, esa secretaría regional ministerial aplicó a su representada una multa de 1.000 unidades tributarias mensuales, acto administrativo que, además, dispuso determinadas medidas sanitarias respecto de los productos a que se refiere el sumario en cuestión, y ratificó otras adoptadas con anterioridad, durante la tramitación del mismo. En contra de la mencionada resolución, la afectada interpuso un recurso de reposición, solicitando, respecto de la multa, se la dejara sin efecto, se la reemplazara por otra sanción o se la rebajara, y respecto de las medidas sanitarias, que éstas fueran dejadas sin efecto o se alzaran. En el mismo recurso de reposición, la empresa interesada solicitó, en base a lo dispuesto en el artículo 57 de la ley N° 19.880, se decretara la suspensión del acto impugnado, mientras aquel no se resolviera. Agrega que mediante resolución exenta N° 1.561, de 2008, el organismo reclamado dio lugar a lo solicitado respecto de una de las medidas sanitarias -la que prohibía el funcionamiento de la línea de producción de un alimento, ordenada mediante resolución exenta N° 614, de 2008 y que fuera ratificada por la mencionada resolución exenta N° 1.463-, alzándola y autorizando el funcionamiento de la misma, en las condiciones que indica, en tanto que en relación a las demás peticiones contenidas en el recurso de reposición, el órgano competente dispuso “estése a lo que en su oportunidad esta Autoridad Sanitaria resuelva”. Continúa el ocurrente, expresando que con posterioridad, mediante la resolución exenta N° 8.418, de 2008, la misma autoridad sanitaria, luego de tener presente el cumplimiento por parte de la empresa de la orden de desnaturalizar y destruir los productos que indica, advirtió a la sumariada que se encontraba vencido en exceso el plazo para el pago de la multa impuesta por la resolución exenta N° 1.463, de 2008, por lo que sería despachada la correspondiente orden de arresto. Estima el ocurrente que la antedicha resolución exenta N° 8.418, es ilegal puesto que la multa a la que se refiere se encontraba prescrita, por haber transcurrido el plazo de seis meses desde que el acto administrativo que la impuso quedó ejecutoriado. Requerida de informe, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana expone que en la mencionada resolución exenta N° 1.561, resolviendo el recurso de reposición interpuesto por la interesada, acogió su solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo. Explica que la expresión “estése a lo que en su oportunidad esta Autoridad Sanitaria resuelva” implica, por una parte, la inmediata suspensión de los efectos del acto recurrido y, por otra, que en cuanto a cada una de las medidas solicitadas se le pondrá término a la suspensión cuando dicha autoridad resuelva, según el mérito del proceso, dadas las múltiples evaluaciones que se deben ponderar para resolver lo más acertado, refiriéndose luego a una serie de “omisiones que importan suspensión expresa de la ejecución” del acto impugnado. Agrega que el interesado pudo haber ejercido el recurso de aclaración, con el objeto que la autoridad sanitaria le aclarara el hecho de haber o no acogido la suspensión de los efectos del acto recurrido. Enseguida, desestima que haya operado el silencio negativo alegado por el recurrente, así como la prescripción de la multa impuesta por la resolución exenta N° 1.463, puesto que la autoridad, en la forma indicada, suspendió los efectos del acto, no siguiendo adelante con la exigencia de la inmediata ejecución de lo ordenado en él. Al respecto, resulta necesario agregar que mediante la resolución exenta N° 869, de 5 de marzo de 2009, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana resolvió, en su numeral 1, rechazar la solicitud de dejar sin efecto y/o rebajar la multa impuesta a la interesada por la resolución exenta N° 1.463, de 2008, peticionada en el recurso de reposición ya indicado, y ratificar dicha sanción, en tanto que en su numeral 2, declaró extinguida, para todos los efectos legales, la suspensión de la ejecución de la antedicha resolución exenta, en la forma que allí se indica. También conviene destacar que en los vistos de la mencionada resolución exenta N° 869, se señala que la resolución exenta N° 8.418, de 2008 -a la que se alude más arriba y contra la cual se reclama en esta oportunidad-, fue la que puso término a la suspensión de los efectos del acto recurrido, pero que se omitió en ella un pronunciamiento sobre la solicitud de rebaja de la multa aplicada por dicho acto. Establecido lo anterior, es del caso señalar que el Título III del Libro X del Código Sanitario, trata de las sanciones y medidas sanitarias, admitiendo el artículo 178 de ese texto legal que unas y otras se apliquen copulativamente, no obstante su diversa naturaleza. En la especie, es dable apreciar que la resolución exenta N° 1.463, de 2008, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, contiene varias decisiones, puesto que junto con aplicar una multa, ratifica dos medidas sanitarias dispuestas con anterioridad y ordena la desnaturalización y destrucción de ciertos bienes, constituyendo cada una de esas declaraciones de voluntad un acto administrativo distinto. Al respecto, es del caso advertir que la circunstancia de que todas estas decisiones se hayan expresado y tomado forma en una única resolución, por aplicación de los principios de eficiencia y de economía procedimental, no desnaturaliza a los actos administrativos que en ella se contienen, manteniendo cada uno de esos actos su propia fisonomía y singularidad, tanto en lo que se refiere a las obligaciones que imponen, como en lo que toca al procedimiento aplicable para su ejecución. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 20.585, de 2004). En correspondencia con lo anterior, el recurso administrativo interpuesto por el interesado formuló distintas peticiones, cada una de las cuales se relacionaba con alguno de los actos administrativos emitidos por la autoridad sanitaria que él impugnaba, recurso que ha debido ser resuelto en forma expresa por dicha autoridad, dentro de los plazos legales, ajustándose a esas peticiones y declarando su voluntad. Ahora bien, en lo que concierne a la suspensión de los efectos del acto impugnado, también solicitada en el recurso interpuesto, y que la autoridad sanitaria sostiene haber atendido en el N° 2 de su resolución exenta N° 1.561, de 2008, al disponer “estése a lo que en su oportunidad esta Autoridad Sanitaria resuelva”, es del caso señalar que ello no resulta admisible, puesto que de la sola lectura de dicha resolución aparece que ese pronunciamiento no se refiere en forma expresa a la solicitud de suspensión, sino que se formula en relación a otras peticiones del recurso, sin que resulte procedente dar tal alcance a dicha expresión, ni aún de forma implícita, como postula la entidad recurrida. Ello, por cuanto semejante predicamento no se aviene con el artículo 3° de la ley N° 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, conforme al cual los actos administrativos son el modo de expresión de las decisiones escritas y formales de la Administración, en los que se declara su voluntad, por lo que tales decisiones no pueden formularse de un modo ambiguo. Por lo expuesto, siendo la multa impuesta en la resolución exenta N° 1.463, de 2008, un acto administrativo que goza de exigibilidad frente a su destinatario, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio, y cuyo procedimiento de ejecución se encuentra regulado en el Código Sanitario, cabe concluir que dicho acto administrativo quedó ejecutoriado vencido el plazo de cinco días previsto en el artículo 168 del mencionado Código, por lo que la resolución exenta N° 8.418, de 2008, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, requiriendo el pago de la multa y comunicando el despacho de una orden de arresto, se refirió a una multa que a la sazón se encontraba prescrita. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 30.070, de 2008). Sin perjuicio de lo anterior, en lo que se refiere al silencio negativo que el recurrente alega habría operado respecto del recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución N° 1.463, de 2008, cabe señalar que conforme a lo dispuesto en el artículo 65 de la ley N° 19.880, se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro de plazo legal cuando ella deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, siendo necesario para que el silencio negativo produzca sus efectos que el interesado requiera la certificación del transcurso del plazo legal a la autoridad a la que le correspondía pronunciarse al respecto, debiendo otorgarse dicho certificado “sin más trámite”, entendiéndose que desde la fecha en que tal certificación ha sido expedida comienzan a computarse los plazos para la interposición de los recursos que procedan. Agrega el artículo 66 del citado cuerpo legal que los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones sobre silencio administrativo, tendrán los mismos efectos que aquellos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva. En este sentido, cabe precisar que para que lo dispuesto en los aludidos artículos 65 y 66 pueda tener efecto, debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicita la certificación del transcurso del plazo, la autoridad administrativa se encuentra impedida de resolver expresamente el asunto, por haber operado el silencio administrativo negativo, estando sólo facultada para proceder a la emisión, sin más trámite, del certificado que acredite que la reclamación no ha sido resuelta dentro de plazo legal. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 64.990, de 2009). Pues bien, en la especie, en cuanto a la multa impuesta al infractor y que el recurso administrativo interpuesto solicitaba dejar sin efecto, reemplazar por otra sanción o rebajarla en su monto, aparece que la autoridad sanitaria se pronunció a su respecto mediante la resolución exenta N° 869, de 2009, que no dio lugar a lo solicitado y declaró extinguida para todos los efectos legales “la suspensión de la ejecución de la sentencia número 01463”, sin que conste que el interesado haya solicitado la certificación de que esa solicitud no había sido resuelta dentro del plazo legal, por lo que dicha resolución, en la parte que rechaza el recurso, se ha ajustado a derecho. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República