Dictamen N° 64990/2009

N° 64.990 Fecha: 20-XI-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Carmen Marcela Belmar Arredondo, representante legal de la Sociedad Educacional Castillo Urízar, Colegio Cumbre Los Alerces, solicitando la aplicación de las normas que regulan el silencio administrativo, establecidas en el artículo 25 de la ley N° 18.962 y en la ley N° 19.880, tanto respecto de la solicitud de reconocimiento oficial que presentó el 30 de octubre de 2006, como del reclamo que interpuso con fecha 28 de abril de 2008. Además, denuncia que en la tramitación del expediente N° 3.461, de 30 de octubre de 2006, en el Departamento Provincial de Educación Santiago Oriente, se habrían presentado las irregularidades que indica. Solicitado su informe, el Subsecretario de Educación manifiesta que en la especie no procede la aplicación del silencio administrativo, debido a que no se han cumplido los trámites necesarios al efecto, pues no se denunció ni se requirió la certificación del transcurso de los plazos establecidos para la resolución de las referidas presentaciones. Agrega que, de conformidad a lo establecido en el artículo 7° del decreto N° 177, de 1996, del Ministerio de Educación, no se produciría en este caso el efecto de tener por aprobada la solicitud formulada, dado que al momento de examinarse la petición de la requirente, la documentación acompañada se encontraba incompleta. Sobre el particular, corresponde señalar que atendida la época en que ocurrieron los hechos a los que se refiere la ocurrente, la normativa aplicable en la especie es la de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Educación-, la que fuera derogada por el artículo 70 de la ley N° 20.370, que establece la Ley General de Educación. Precisado lo anterior, cabe señalar que el artículo 25 de la citada ley N° 18.962, disponía que el establecimiento educacional que optara al reconocimiento oficial deberá presentar al Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente, una solicitud acompañada de los antecedentes que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos, la que de no resolverse dentro de los noventa días posteriores a su entrega se tendría por aprobada. Agregaba que si la petición fuere rechazada, se podrá reclamar ante el Ministro de Educación en un plazo de quince días contados desde la notificación del rechazo, el que resolverá dentro de los quince días siguientes. Por su parte, el artículo 7° del decreto N° 177, de 1996, del Ministerio de Educación, que Reglamenta los Requisitos de Adquisición y Pérdida del Reconocimiento Oficial del Estado a los Establecimientos Educacionales de Enseñanza Parvularia, Básica y Media, además de reiterar lo dispuesto en el aludido artículo 25 de la ley N° 18.962, prescribe que si la solicitud no reuniera todos los antecedentes exigidos se requerirá al interesado para que los acompañe dentro del plazo de cinco días, bajo apercibimiento de tenerse por desistida su petición. Los artículos 8° y 9° de ese texto agregan que la referida solicitud deberá presentarse antes del 31 de octubre del año anterior a aquél en que el establecimiento iniciará su funcionamiento y que el Ministerio de Educación otorgará el reconocimiento oficial del Estado a los establecimientos que lo hayan solicitado, previo informe favorable de los aspectos técnicopedagógicos, de infraestructura y jurídicos elaborados por profesionales de la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Educación. Ahora bien, en la especie, de los documentos tenidos a la vista aparece que la solicitud de reconocimiento oficial interpuesta dio lugar al expediente N° 3.461, de 30 de octubre de 2006, siendo admitida a trámite el 27 de abril de 2007, recibidos los informes respectivos entre el 8 de junio y el 31 de agosto de 2007 y resuelta la petición recién por la resolución exenta N° 3.185, de 25 de septiembre de 2007, del Secretario Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana, rechazando la solicitud antedicha. Esta resolución denegatoria fue notificada a la interesada con fecha 8 de abril de 2008, quien reclamó mediante presentación de 28 de abril de 2008. Alega la recurrente que con dicho reclamo habría acompañado todos los antecedentes necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos para el reconocimiento oficial del referido establecimiento educacional, transcurriendo con creces el plazo de 15 días que la ley otorga a la autoridad para resolver, sin que hasta la fecha se le hubiere notificado del resultado de esta gestión. Al respecto, la autoridad manifiesta que -por oposición del colegio-, no pudo concluir la visita técnico-pedagógica decretada como medida para mejor resolver el reclamo deducido. Sin embargo, los funcionarios que se constituyeron en las dependencias del colegio alcanzaron a constatar que faltaban los títulos profesionales de los profesores de 3° Básico e Inglés, razón por la cual, mediante resolución exenta N° 6.721, de 24 de septiembre de 2008, la Ministra de Educación, rechazó el reclamo deducido. Sobre el particular, esta Contraloría General debe precisar que la normativa legal y reglamentaria aplicable en la especie, exige que se acompañen a la solicitud todos los antecedentes que den cuenta del cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento oficial del Estado a un establecimiento educacional, de suerte que la falta de antecedentes -que la autoridad esgrime como causal de rechazo- debió detectarse por el servicio al revisar la solicitud, otorgándole a la requirente el plazo de cinco días para completarlos bajo apercibimiento de tener por desistida su petición. Lo anterior supone que la autoridad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7° del decreto N° 177, de 1996 del Ministerio de Educación -disposición que se encuentra en armonía con 1 dispuesto por el artículo 31 de la ley 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado-, tan pronto reciba la solicitud debe realizar un examen de admisibilidad de la misma a fin de constatar que se hayan acompañado todos los documentos que permitan acreditar los requisitos exigidos por la ley y, en caso de no ser así, otorgar el plazo aludido para completarlos, especialmente cuando se trate de requisitos que pueden acreditarse documentalmente. De esta forma, al dar curso a una petición con antecedentes incompletos la autoridad se apartó del procedimiento previsto por el legislador, causando perjuicio a la solicitante puesto que, a pesar de ser admitida a tramitación, su petición no podía ser acogida, habiéndose perdido la oportunidad procesal para completarla bajo el aludido apercibimiento, situación que se vio agravada por la excesiva demora en el pronunciamiento respectivo. En otro orden de consideraciones, y en lo que se refiere a las diligencias que, una vez admitida a trámite una solicitud, puede ordenar la autoridad para acreditar el cumplimiento de aquellos requisitos que hacen necesarias las visitas a que aluden las normas reglamentarias antes citadas, es dable manifestar que atendido que las normas que regulan este procedimiento no contemplan un plazo para que los funcionarios competentes emitan el informe pertinente sobre los aspectos técnico-pedagógicos, de infraestructura y jurídicos, debe entenderse que corresponde aplicar las disposiciones de la precitada ley N° 19.880, cuyo artículo 1 ° prescribe expresamente que en caso de que la ley establezca procedimientos especiales, esta ley se aplicará con carácter supletoria. Esta conclusión se encuentra en armonía con lo precisado por esta Contraloría General mediante los dictámenes N°s 20.119, de 2006 y 39.348, de 2007, entre otros, en cuanto han señalado que los procedimientos especiales quedarán sujetos supletoriamente a las disposiciones de la referida ley N° 19.880 en aquellos aspectos o materias respecto de los cuales la preceptiva legal no ha previsto regulaciones específicas, como sucede en la especie. De lo anterior es dable concluir que los informes que se deben evacuar con ocasión del procedimiento de que se trata, deberán emitirse dentro del plazo de 10 días, contados desde la petición de la diligencia, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 24, inciso tercero, de la citada ley N° 19.880, no pudiendo la autoridad respectiva justificarse en la falta de los aludidos informes para no resolver el procedimiento dentro del plazo legal previsto al efecto, tanto menos cuando tales documentos deben ser evacuados por personal dependiente de dicha autoridad. En relación ahora a la aplicación del silencio positivo a la solicitud de reconocimiento oficial presentada por la, recurrente, es menester precisar que en conformidad al artículo 64 de la ley 19.880, el solo transcurso del plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento sin que la Administración se haya pronunciado sobre ella, no es suficiente para que opere el silencio positivo, sino que es necesario, además, que se denuncie el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debe resolver el asunto, en los términos de la norma aludida, solicitud que, según los antecedentes analizados, no consta que se haya realizado en la especie, razón por la cual en este caso no pueden estimarse cumplidos los requisitos previstos por el legislador para que operaran los efectos del silencio previstos en la ley aludida, siendo entonces procedente que la autoridad resolviera la solicitud mediante la citada resolución exenta N° 3.185, de 2007, sin perjuicio de las prevenciones que se harán acerca de la demora manifiesta en su emisión. Ahora bien, en lo que respecta a la reclamación deducida en contra de la aludida resolución denegatoria, cabe señalar que en conformidad a lo dispuesto en el artículo 65 de la ley N° 19.880, se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro de plazo legal cuando ella deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, siendo necesario para que el silencio negativo produzca sus efectos que el interesado requiera la certificación del transcurso del plazo legal a la autoridad a la que le correspondía pronunciarse al respecto, debiendo otorgarse dicho certificado "sin más trámite", entendiéndose que desde la fecha en que tal certificación ha sido expedida comienzan a computarse los plazos para la interposición de los recursos que procedan. Agrega el artículo 66 del citado cuerpo legal que los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones sobre silencio administrativo, tendrán los mismos efectos que aquellos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva. En este sentido, cabe precisar que para que lo dispuesto en los aludidos artículos 65 y 66 pueda tener efecto, debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicita la certificación del transcurso del plazo, la autoridad administrativa se encuentra impedida de resolver expresamente el asunto, por haber operado el silencio administrativo negativo, estando sólo facultada para proceder a la emisión, sin más trámite, del certificado que acredite que la reclamación no ha sido resuelta dentro de plazo legal. En este caso consta que la reclamación fue presentada el 28 de abril de 2008 y rechazada por la autoridad recién el 24 de septiembre del mismo año, mediante la resolución exenta N° 6.721, esto es, transcurrido en exceso el plazo de 15 días previsto al efecto por la ley. En el intertanto, la requirente formuló tres presentaciones a esta Entidad de Control solicitando la aplicación del silencio administrativo. Al respecto, cabe precisar que si bien la certificación aludida debe ser solicitada a la autoridad facultada para resolver la que debe emitir el respectivo certificado -tal como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa contenida entre otros en los dictámenes N°s 46.951, de 2004 y 34.830, de 2005-, nada obsta a que de manera excepcional los interesados puedan requerir a esta Contraloría General que instruya a dicha autoridad al respecto, especialmente en casos como el de la especie, en que se habrían presentado irregularidades y demoras en el cumplimiento de los trámites del procedimiento. En este contexto, debe estimarse que desde la fecha en que esta Contraloría General ofició a dicho servicio requiriéndole informar al tenor de estas presentaciones que invocaban el silencio negativo, dicha autoridad se encontraba impedida de resolver expresamente el reclamo -como de hecho lo hizo con posterioridad-, debiendo haberse limitado a informar a la brevedad a este Organismo de Control lo que recién efectuó a través de su oficio Ord. N° 07/1578, de 27 de octubre de 2008, esto es, después de un mes de haber resuelto expresamente la reclamación aludida, que era precisamente objeto de las señaladas presentaciones. De lo expuesto se desprende que la aludida resolución N° 6.721, de 2008, fue del todo extemporánea e impidió que en la especie pudieran producirse los efectos del silencio negativo invocado por la recurrente, razón por la cual no se ajustó a derecho, debiendo la autoridad proceder a su invalidación. Finalmente, según se desprende de la documentación analizada, ha existido una demora manifiesta y un incumplimiento sostenido tanto del procedimiento como de los plazos establecidos en el citado artículo 25 de la ley N° 18.962 y en los artículos 24 y 31 de la ley N° 19.880, en relación con la solicitud de que se trata, lo que se ha traducido en diversas irregularidades alegadas por la recurrente, razón por la cual se instruye a esa autoridad a fin de que proceda a revisar de oficio el procedimiento de la especie, informando de ello a la interesada y a este órgano de Control, sin perjuicio de proceder a hacer efectiva las eventuales responsabilidades administrativas a que hubiere lugar. Asimismo, se advierte que, en lo sucesivo, deberá dar cumplimiento oportuno a los términos establecidos en los procedimientos de su competencia, lo cual será fiscalizado por esta Contraloría General. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República