Dictamen N° 73981/2015

N° 73.981 Fecha: 15-IX-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director Nacional del Instituto de Seguridad Laboral (ISL), solicitando un pronunciamiento que determine si los funcionarios públicos afectos a la ley N° 16.744 tienen derecho al goce de remuneraciones o una pensión transitoria luego de las 104 semanas de licencia médica originada en un accidente del trabajo o en una enfermedad profesional, a que se refiere su artículo 31°. Ante la primera hipótesis pide indicar “si el monto de lo que sería, en otro caso, la pensión de invalidez transitoria cedería a favor del empleador estatal o éste no tendría derecho a tal monto.”. Si lo que procede es una pensión transitoria, requiere precisar si el acto administrativo que la otorga está afecto a toma de razón. En este punto, remite la resolución N° 293, de 6 de mayo de 2014, de ese origen, que concede una pensión de invalidez transitoria a doña Abigaíl Guillermina Sotomayor Peña, funcionaria de esa repartición, para “determinar, consecuencialmente, la toma de razón, el curse con alcance, la representación o la devolución por ser exenta”. Requerida, la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) expresa que su jurisprudencia sostiene que el artículo 31 de la ley N° 16.744 es aplicable tanto a trabajadores del sector privado como público. Así, tras el período de 104 semanas a que alude esa norma, si el empleado afectado mantiene pendientes terapias o tratamientos, cesará el pago de sus remuneraciones, por expreso mandato de la ley. Sin embargo añade que la legislación pertinente preceptúa que “las prestaciones económicas del Seguro Social contra Riesgos Profesionales tienen por objeto reemplazar las rentas de actividad de las víctimas de un siniestro laboral, por lo que debe existir continuidad de ingresos entre remuneraciones y subsidio o pensión, o entre subsidio y pensión.”. Por ello, “Si al cabo de las aludidas 104 semanas existieren terapias pendientes, ello impide entender configurada la incapacidad real, por lo que se presume la invalidez total, hasta el término del tratamiento, ocasión en que se deberá revisar la declaración de invalidez.” Manifiesta que ese criterio es aplicable a los funcionarios del sector público, ya que la ley N° 19.345 no los excluyó de lo dispuesto en el artículo 31°. De este modo, si el servicio público empleador mantiene las remuneraciones del trabajador afectado, no tendría derecho a que el organismo administrador respectivo le reembolsara esos montos. Al respecto, cabe indicar que la ley N° 16.744 establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Su artículo 30 prevé que la incapacidad temporal derivada de esas contingencias da derecho al afectado a un subsidio al que le serán aplicables las normas que detalla del decreto con fuerza de ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. El artículo 31 de esa ley preceptúa que este subsidio se pagará durante toda la duración del tratamiento, desde el día que ocurrió el accidente o se comprobó la enfermedad, hasta la curación del afiliado o su declaración de invalidez. No obstante, su inciso segundo añade que “La duración máxima del período de subsidio será de 52 semanas, el cual podrá prorrogar por 52 semanas más cuando sea necesario para un mejor tratamiento de la víctima o para atender a su rehabilitación.”. Su inciso tercero agrega que “Si al cabo de las 52 semanas o de las 104, en su caso, no se hubiera logrado la curación, y/o rehabilitación de la víctima, se presumirá que presenta un estado de invalidez.”. Por su parte, la ley N° 19.345 dispone la aplicación de la ley N° 16.744 a los trabajadores del sector público que indica. El inciso primero de su artículo 4° prevé que “Durante el período de incapacidad temporal derivada de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, el trabajador accidentado o enfermo continuará gozando del total de sus remuneraciones. Sin perjuicio de ello, el respectivo organismo administrador de la ley N° 16.744 deberá reembolsar a la entidad empleadora una suma equivalente al subsidio que le habría correspondido, conforme con lo dispuesto en el artículo 30 del citado cuerpo legal, incluidas las cotizaciones previsionales.”. Enseguida, su artículo 8° establece que no obstante las facultades del Ente Contralor, corresponde exclusivamente a la SUSESO la interpretación de esta ley, así como impartir las instrucciones necesarias para su aplicación y fiscalizar la observancia de sus disposiciones. A ello debe añadirse que el artículo 6° de su ley orgánica -N° 10.336-, preceptúa que corresponde exclusivamente a esta Contraloría General informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo. Esta última expresión, comprende el régimen integral al que están sometidos los funcionarios públicos, cualquiera sea el nombre específico de los cuerpos legales que los rijan y la naturaleza del servicio en el que aquellos se desempeñan (aplica criterio contenido en el dictamen N° 84.698, de 2014). En uso de esas atribuciones, este Órgano de Control ha informado, en los dictámenes N°s. 4.393 y 16.042, ambos de 1997 y 61.775, de 2010, entre otros, que la adscripción que la ley N° 19.345 contempla debe entenderse efectuada con las adecuaciones necesarias para la aplicación de la ley N° 16.744 -implementada para las labores propias del sector privado-, a los servidores públicos que prestan funciones en las instituciones del Estado y que están sometidos a su propio estatuto laboral. En este contexto debe advertirse que la garantía prevista en la norma especial que es el artículo 4° de la ley N° 19.345 pugna con la limitación del artículo 31° de la ley N° 16.744, de modo que esta última es inaplicable respecto de los empleados públicos de que se trata. En tal sentido cabe indicar que el derecho consagrado en la primera de esas disposiciones constituye una adecuación de la ley N° 16.744 a las específicas particularidades de los regímenes estatutarios que rigen a los funcionarios públicos. Ello por cuanto éstos contemplan un sistema especial de protección a las remuneraciones, distinto de aquel que poseen los trabajadores del sector privado y que se materializa, en lo pertinente, en el derecho a conservarlas íntegramente en caso de licencias médicas originadas por enfermedades comunes. De este modo, la norma en análisis constituye la extensión de esa garantía cuando el servidor se accidenta o enferma como producto de su cometido funcionario. Debe añadirse que a la fecha de adscripción de los funcionarios públicos de que se trata a la ‘Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales’ -1 de marzo de 1995-, esas contingencias eran reguladas en sus respectivos estatutos, contenidos en las leyes N°s. 18.834 y 18.883, los que consagraban el derecho a mantener el total de las remuneraciones durante las licencias médicas originadas en esas eventualidades. De tal manera, lo sostenido por la SUSESO implicaría que la incorporación de los empleados públicos a la ley N° 16.744 habría significado una merma en sus beneficios estatutarios, lo que contraría la intención del legislador que aparece en la historia del establecimiento de esa ley. Por otra parte, el criterio de la SUSESO es incompatible con el régimen de cese de funciones de los servidores públicos. Ello pues, tanto la letra b) del artículo 146 de la ley N° 18.834, como la misma letra del artículo 144 de la ley N° 18.883, prevén que los empleados a los que rigen cesarán en funciones por obtención de una pensión en un régimen previsional. Así, la concesión de la pensión transitoria a que alude la SUSESO significaría el término de sus nombramientos, por el solo ministerio de la ley, lo que no ocurre en el sector privado, donde no existe esta causal de desvinculación. En razón de los argumentos analizados y de las atribuciones que la ley otorga a esta Contraloría General, cabe concluir que respecto de los funcionarios públicos adscritos a la ley N° 16.744, en virtud de la ley N° 19.345, resulta plenamente aplicable la garantía prevista en el artículo 4° de este último texto legal, por lo que la SUSESO deberá arbitrar las medidas necesarias para dar íntegro cumplimiento a lo establecido en dicha disposición, especialmente en lo referido al reembolso de una suma equivalente al subsidio correspondiente que opera a favor de la entidad empleadora. Atendido el mérito de lo expuesto, resulta inoficioso abordar las demás consultas que formula el ISL. Transcríbase al Instituto de Seguridad Laboral, devolviéndole el expediente acompañado, a la Superintendencia de Pensiones y a las Divisiones de Municipalidades y de Personal de la Administración del Estado, ambas de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante