Dictamen N° 74526/2015

N° 74.526 Fecha: 17-IX-2015 La Superintendencia de Seguridad Social, SUSESO, solicita un pronunciamiento que incide en determinar si el Instituto de Seguridad Laboral, ISL, se encuentra obligado a realizar las actividades de prevención que establece la ley N° 16.744 y, en su caso, si corresponde que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, SEREMIS, fiscalicen tales actividades. Al respecto, hace presente que el ISL recurrió a esa Superintendencia denunciando que ha sido objeto de la aplicación de multas cursadas por las SEREMIS, por incumplimientos en relación a las actividades de prevención que ejecuta en el marco del plan de erradicación de la silicosis, cuestionando las facultades de estas últimas entidades en la materia. Requerido su informe, el ISL ha expuesto los argumentos en cuya virtud sostiene que si bien ejecuta esa clase de acciones, éstas no les son obligatorias, lo que resultaría concordante con el traspaso de fondos que efectúa por ese ítem a las SEREMIS, vía transferencia de recursos a través de la Subsecretaría de Salud Pública. Asimismo lo han evacuado la Dirección de Presupuestos y la SEREMI de la Región Metropolitana. En tanto que el Ministerio de Salud no lo ha emitido dentro del plazo previsto para ello, por lo que se atenderá la consulta con prescindencia de ese informe. Sobre el particular, la ley N° 16.744, en su artículo 1°, declara obligatorio el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales -Seguro Social-. La administración del Seguro Social -de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8° de esa preceptiva legal, en concordancia con el artículo 12 del decreto N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, reglamento de dicha ley- corresponde a las Mutualidades de Empleadores constituidas con arreglo a la ley y a su estatuto orgánico; a los entes empleadores con administración delegada; y respecto de los trabajadores de los organismos empleadores que no estén adheridos a una mutualidad, dicha gestión recae, por una parte, en los Servicios de Salud y las Secretarias Regionales Ministeriales de Salud -como continuadores del Servicio Nacional de Salud-, y, por la otra, en el Instituto de Seguridad Laboral -como sucesor legal del Instituto de Normalización Previsional, en el que se fusionaron el Servicio de Seguro Social y las antiguas Cajas de Previsión-. En cuanto a las actividades de prevención a realizarse en el marco de la ley N° 16.744, cabe señalar que éstas se han establecido como una acción permanente que deben efectuar los organismos administradores del Seguro Social. Respecto de las mutualidades de empleadores, el artículo 12° de ese cuerpo legal señala expresamente esa obligación, como también la misma se ha explicitado en el reglamento de esa ley, en relación con las entidades empleadoras con administración delegada del Seguro Social, que se encuentren en la situación que regula el artículo 23° del mencionado decreto N° 101, de 1968. En cuanto a las reparticiones públicas que comparten la administración del Seguro Social, el inciso primero del artículo 21° de la ley N° 16.744, establece la forma en que se distribuyen las cotizaciones recaudadas entre dichas instituciones. Agrega, en su inciso segundo, que, con excepción de las mutualidades de empleadores, los demás organismos administradores deben entregar a la autoridad sanitaria, un determinado porcentaje de sus ingresos, para que esta lo dedique exclusivamente al financiamiento de sus labores de inspección, prevención de riesgos profesionales, rehabilitación y reeducación de inválidos. En este punto, debe precisarse que la obligación que, en general, tienen las entidades administradoras del Seguro Social de realizar actividades de prevención se colige del inciso final del artículo 65° de la ley N° 16.744, que al referirse a la fiscalización que realiza la autoridad sanitaria precisa que ésta se extiende a la calidad de las actividades de prevención que realicen “los demás organismos administradores”, entre los cuales se encuentra el ISL. Ahora bien, en cumplimiento de lo prescrito en el citado artículo 21°, cada año y acorde con la correspondiente Ley de Presupuestos, se emite un decreto supremo sobre la materia. Así, para el año 2015 se dictó el decreto N° 43, de 2014, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija el presupuesto para la aplicación del referido Seguro Social. En su punto N° 5, se dispone el traspaso de los aportes que indica del ISL a la Subsecretaría de Salud Pública, para ser distribuidos en las SEREMIS para el financiamiento de las labores de inspección y prevención de riesgos profesionales, los que constituyen sólo un porcentaje de los montos que deben destinarse a esas acciones preventivas. En efecto, el punto N° 8 de ese mismo decreto establece que el ISL debe destinar en prevención de accidentes del trabajo para el presente año, a lo menos el 14% de sus ingresos totales, expresando que ese monto no puede ser inferior a la suma que enuncia. Pues bien, en el contexto del marco normativo aplicable, todos los organismos administradores del Seguro Social de la ley N° 16.744 deben realizar actividades de prevención, sin que por ende, sea procedente excluir al Instituto de Seguridad Laboral de tales acciones. Bajo tal predicamento al ISL le han sido asignados recursos para realizar dichas actividades, las que resultan indispensables para el cumplimiento de los fines de la ley N° 16.744, dentro de los cuales se encuentran las medidas establecidas en el “Plan Nacional de Erradicación de la Silicosis”, PLANESI, programa que ha sido reconocido por la SUSESO dentro del plan de prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que elabora esa entidad. Por otra parte, en cuanto a la fiscalización de esas actividades preventivas, el artículo 65° de la ley N° 16.744, prescribe que corresponde a la autoridad sanitaria la competencia general en materia de supervigilancia de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las labores que en ellos se realicen. De conformidad al inciso tercero del mismo artículo, también compete a la autoridad sanitaria fiscalizar las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, la forma y condiciones en que ellos otorguen las prestaciones médicas, y la calidad de las actividades de prevención que desarrollen. Así, acorde con este precepto, las SEREMIS, además de su deber de realizar actividades de prevención, tienen atribuciones para fiscalizar las acciones de esa índole, en relación a las actividades que llevan a cabo los demás organismos administradores. No obstante, el control efectuado por las SEREMIS, en el ámbito de tal disposición, debe compatibilizarse con las fiscalizaciones que realiza la SUSESO por sí, y adecuarse, de igual modo, a las instrucciones que ésta les imparta en la materia, las que deben ser acatadas por dichas entidades. En efecto, conforme con lo establecido en el artículo 30° de la ley N° 16.395, orgánica de esa repartición, “El Seguro Social contra Riesgos del Trabajo y Enfermedades Profesionales que se rige por la ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social”. A su vez, el artículo 27 de ese cuerpo normativo, consigna que en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, las SEREMIS están sometidas al control administrativo y técnico de la SUSESO. A lo anterior, debe agregarse que la letra b) del artículo 2° de la ley N° 16.395, precisa que la SUSESO, dictará las circulares, instrucciones y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esta ley. Añade, que deberá también “impartir instrucciones a las instituciones sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro del ámbito de su competencia”. A continuación, su letra k) indica que la SUSESO debe velar que esos organismos cumplan con las leyes y reglamentos que los rigen y las instrucciones que esa Superintendencia emita, sin perjuicio de las facultades que pudieren corresponder a otros entes fiscalizadores. En ese contexto, la letra i) de igual artículo 2°, señala que la SUSESO debe impartir “instrucciones a los organismos administradores de la ley N° 16.744, de conformidad a lo que disponga la Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo, en lo que corresponda, y fiscalizar que dichas entidades se ajusten a aquéllas”, incorporando al respecto una serie de medidas dirigidas a implementar esa labor fiscalizadora, reguladas en los artículos posteriores. En consecuencia, en mérito de lo expuesto se concluye que las SEREMIS cuentan con atribuciones para fiscalizar las actividades de prevención que ejecuta el ISL, en su calidad de organismo estatal que comparte la administración del Seguro Social de la ley N° 16.744, control que deben realizar conforme a las instrucciones que al respecto emita la SUSESO. Transcríbase al Ministerio de Salud, al Instituto de Seguridad Laboral, a la Dirección de Presupuestos, a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, y a las Divisiones de Auditoría Administrativa y de Personal de la Administración del Estado, ambas de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante