Dictamen N° 76700/2014

N° 76.700 Fecha : 06-X-2014 Mediante los oficios ordinarios N os 113 y 1.430, ambos de 2013, la Subsecretaría de Obras Públicas informó las medidas adoptadas y solicitó la reconsideración de las observaciones mantenidas en el informe de seguimiento al informe final N°15, de 2011, sobre auditoría de transacciones en esa subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas. En el referido informe final, acápite I, 1, Control Interno, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, se observó que el Departamento de Abastecimiento emitió órdenes de compra desde el portal Mercado Público en forma posterior a la fecha de emisión de las facturas de los proveedores por compras asociadas a dos comprobantes contables, por la contratación de los servicios de mantención de vehículos, y por un curso de capacitación, vulnerando lo dispuesto en el artículo 63 del decreto N°250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento de la ley N°19.886, sobre Bases de Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, en el sentido que los contratos menores a 100 UTM, deben formalizarse mediante la emisión de la orden de compra y la aceptación de la oferta por parte del proveedor. Luego, en la acción de seguimiento para verificar la implementación de medidas por parte del servicio, se revisaron los antecedentes de 9 adquisiciones seleccionadas desde el listado de mantenciones de vehículos que proporcionó al efecto, comprobándose la reiteración de la situación objetada en una de las partidas examinadas, correspondiente a la orden de compra N°1020-344-SE12, de 30 de mayo de 2012, emitida después de la factura N°1895278, de 29 de mayo de igual año. En razón de ello se mantuvo lo objetado, instruyéndose al servicio incoar un proceso disciplinario para determinar las eventuales responsabilidades administrativas comprometidas por el incumplimiento de lo establecido en el artículo 63 del decreto N°250, de 2004, ya citado. Mediante los oficios ordinarios N°s 113 y 1.430, de 2013, la entidad fiscalizada manifestó que esta situación correspondió a un caso aislado con un día de desfase, no presentándose nuevos casos a la fecha. En el mismo sentido, afirmó que desde enero a diciembre de 2012, se emitieron 13 órdenes de compra por diferentes trabajos ejecutados a vehículos a cargo de los gabinetes del Ministro y Subsecretario, de los cuales 12 fueron confeccionadas con fecha anterior a la emisión de la factura. No obstante, el servicio no acompañó los antecedentes de respaldo que permitan acoger su solicitud de reconsideración, por lo que esta debe desestimarse. En el informe final de que se trata se observó en el acápite I, 8.2, Control interno, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, la falta de fundamentación en tres resoluciones que aprobaron las adquisiciones bajo la modalidad de trato directo, sin dar cumplimiento a la jurisprudencia contenida en los dictámenes N os 46.427, de 2008; 121 y 53.789, ambos de 2009, de este Organismo de Control, en el sentido que no basta para acreditar el fundamento de la contratación directa, la sola referencia a las disposiciones legales y reglamentarias que contienen la causal que se invoca. Luego, en la acción de seguimiento se revisaron los antecedentes de 11 adquisiciones bajo esa modalidad de contratación, constatándose la reiteración de la situación objetada en una partida examinada, asociada a la orden de compra N°1020-351-SE12, de 4 de junio de 2012, del proveedor Valenzuela Delarze S.A., pues en la resolución respectiva si bien se invocó el artículo 10, N°7, letra e) del decreto N°250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, no se acreditó su fundamento, de modo que se mantuvo la observación, requiriéndose al servicio instruir un proceso disciplinario para determinar las eventuales responsabilidades administrativas por el hecho descrito. A través de su oficio ordinario N°113, de 2013, la entidad auditada manifestó que la referida resolución señalaba la causal conforme a la cual se realizó esa contratación y se fundó en que la casa comercial contratada es la concesionaria oficial de la marca del auto mantenido en Santiago, lo que constituye un hecho público y notorio. Indicando, que tal situación pone a este proveedor en una posición preferente respecto de otras entidades que pudieran otorgar las mismas prestaciones, toda vez que este concesionario es especialista en la marca que representa, circunstancia que fue esencial para la mantención y reparación de vehículos, por las graves consecuencias que podría generar un desperfecto, sobre todo considerando que la mantención correspondió al vehículo asignado al Ministro de la época. Además de lo anterior, indicó que el proveedor contratado posee el historial del vehículo desde su adquisición, lo que además de generar una evidente confianza por la ventaja que ello representa, implica un menor tiempo de diagnóstico y mantención, de tal forma que el automóvil pueda ser puesto a disposición de la autoridad con la mayor celeridad posible. En este sentido, expresó que si bien este Organismo de Control puede estimar que la fundamentación dada no fue debidamente desarrollada o explicada, no puede desprenderse de ello una infracción normativa, ya que sí se señaló la fundamentación sin perjuicio que no haya sido explicada latamente. Por último, indicó que con la finalidad de reforzar las directrices enunciadas por la Contraloría General mediante oficio ordinario N° 34, de 25 de octubre de 2012, reiteró la obligatoriedad de dar cumplimiento al procedimiento interno de adquisiciones bajo la modalidad de trato directo, documento que señala que debe existir una resolución fundada, a la que deben adjuntarse los antecedentes respectivos. Por tanto, en consideración a lo informado por la entidad fiscalizada, se acoge la reconsideración de esta observación en particular. Por otra parte, también se objetó en el informe de seguimiento que 7 casos examinados no contaron con las tres cotizaciones mínimas exigidas en el artículo 51 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, indicándose en esa oportunidad que tal información sería validada en una próxima auditoría de este Organismo de Control. Sobre el punto, el servicio expuso que a contar del 11 de mayo de 2012, el portal Mercado Público obliga a levantar al menos tres cotizaciones como requisito previo para emitir la orden de compra, de forma que no es factible incurrir en el error del procedimiento observado. Al respecto, lo informado por la entidad será verificado eventualmente en una futura fiscalización que realice este Órgano Contralor. También en el informe final, en su acápite I, 9.1, Sobre control interno, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, se observó la falta de emisión de informes mensuales que analizaran el uso adecuado de los minutos de telefonía celular asignados a los funcionarios. Luego, en el seguimiento el servicio informó que se encontraba desarrollando un procedimiento para subsanar esta situación. No obstante, revisados los antecedentes presentados se constató que la situación persistía pese a los controles implementados por éste, por lo que se indicó que la materia sería incorporada en una próxima auditoría. En el oficio ordinario N°113, de 2013, la entidad comunicó que se encontraba elaborando el referido procedimiento de control del gasto por exceso en el uso de la telefonía celular, el cual considerará la comunicación de la deuda a los usuarios, los reintegros y las distintas instancias de cobro. Por consiguiente, se evaluará la consideración de la materia para futuras fiscalizaciones que realice este Órgano Contralor. En el acápite II, 1, Examen de cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, del informe final, se observó el pago por consumos de servicios básicos de casas de veraneo asignadas a funcionarios del Ministerio de Obras Públicas, indicándose en esa oportunidad que el seguimiento sería efectuado una vez que este Organismo de Control emitiera un pronunciamiento sobre la materia objetada. En esta ocasión, el servicio reiteró que esperara dicho pronunciamiento para adoptar las medidas pertinentes. Ahora bien, en el informe final, acápite II, 2, Examen de cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, se objetó que los vehículos fiscales, placas patentes N os BTZJ-78 y WC-9802, de uso del señor Ministro de Obras Públicas y de la señora Subsecretaria de Obras Públicas, de la época, presentaron un consumo de combustible superior al establecido en el artículo 14 del decreto ley N°786, de 1974, modificado por el artículo 82 de la ley N°18.482, que fijó en 300 litros la cuota máxima de consumo mensual de bencina, de cargo de ese servicio, por cada vehículo asignado a los Subsecretarios, Ministros de Estado y Jefes de Servicios. Luego, en el seguimiento se revisaron los antecedentes proporcionados por la subsecretaría, constatándose la reiteración de la situación respecto del vehículo patente N° BTZJ-78, en datas posteriores a la implementación de las instrucciones, ya que en los meses de octubre 2011 a junio de 2012, el consumo excedido de combustible equivalía a 1.654,49 litros. Asimismo, respecto del otro vehículo de patente N°DFKZ-75, de uso de la señora Subsecretaria, a la fecha se comprobó también el exceso en el consumo de combustible, concentrado en los meses de noviembre y diciembre, de 2011 y enero, marzo a junio, de 2012, alcanzando la cifra de 514,91 litros, requiriéndole al servicio incoar el proceso disciplinario para determinar las responsabilidades administrativas por el hecho descrito. En el citado oficio N°113, de 2013, la entidad fiscalizada en síntesis expuso que sin perjuicio de la normativa vigente, la realidad práctica para el uso de las cuotas de combustibles de vehículos asignados al Ministro y Subsecretario, indican que la limitación establecida en la normativa resulta insuficiente para el debido cumplimiento y desarrollo de las funciones de dichas autoridades. Además, enfatiza que la aludida legislación no ha sido modificada. Por consiguiente, manifestó que a su juicio debe considerarse el principio de “interpretación dinámica de la ley”, mediante el cual han de incorporarse los cambios de carácter técnico, económico y social, entre otros, que pudiesen afectar la interpretación de una disposición. Así, estos cambios en las circunstancias imponen una razonable interpretación de las normas para que, sin necesidad de acudir a la reforma, se pueda evitar que queden fuera de contexto y sin aplicación práctica, exponiendo que ese ministerio se caracteriza por realizar periódicas visitas a terreno, la mayoría de ellas en regiones, debiendo además recurrir en forma habitual al Congreso en Valparaíso. No obstante, los argumentos esgrimidos por la subsecretaría, éstos no desvirtúan lo objetado por este Organismo de Control, en vista que se reiteró el incumplimiento de la cuota máxima mensual fijada en el artículo 14 del decreto ley N° 786, de 1974, modificado por el artículo 82 de la ley N°18.482. Por tanto, se rechaza la solicitud de reconsideración. De otra parte en el informe final acápite II, 3, Sobre Examen de Cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, se observó la ausencia de órdenes de compra en 5 documentos contables revisados, con infracción del Manual de Rendiciones de Cuentas de la Dirección de Contabilidad y Finanzas, del Ministerio de Obras Públicas, aprobado por la circular N°17, de 2010, así como, la falta de emisión en el año 2010, de las órdenes de compra en el portal Mercado Público, para los pagos asociados a los contratos de servicios, suscritos con María Herman Ossandón Dimacofi S.A., Servicios Integrados Villamax Ltda. y Saavedra Hernández Ascensores Ltda., transgrediéndose el artículo 65 del reglamento de la ley N° 19.886. En el seguimiento correspondiente se revisaron otros 30 comprobantes contables proporcionados por el servicio, constatándose la reiteración de la situación en 11 partidas, cuyos documentos contables son los CUR N os 3.303, 3.482, 3.499, 4.313, 4.516, 5.498, 8.168, 8.230, 8.841, 9.703 y 12.230, todos de 2012, a los cuales se asociaron las órdenes de compras N os 4973-85-SE12 y 1020-484-SE12, ambas del 27 de julio de 2012, esto es, en forma posterior a la emisión de las respectivas facturas. Con relación a este punto, el servicio manifestó que las partidas objetadas se encuentran respaldadas por la resolución SOP N°198, de 16 de diciembre de 2011, tomada razón el 2 de marzo de 2012. Además, informó que para proceder al pago de este servicio contratado a través de convenio, en lo pertinente son exigibles la factura original y triplicado o boleta, la resolución que autoriza el pago y el certificado de cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales otorgado por la Dirección del Trabajo, conforme a lo dispuesto en el numeral 2.2.15 del Manual de Rendiciones de Cuentas de la Dirección de Contabilidad y Finanzas, del Ministerio de Obras Públicas, ya mencionado, por lo que solicitó la reconsideración de esta observación. Sobre la materia, conviene aclarar que la mencionada resolución SOP N°198, de 2011, aprobó el convenio ad-referéndum por el servicio de reproducción de documentos para ese ministerio, en cuya letra H.2, “facturación”, se dispuso que el proveedor debía facturar mensualmente, en forma separada, por cada uno de los servicios señalados en las órdenes de compra, por lo que es exigible este último documento, el cual debió ser de data anterior a la emisión de la factura. Por tanto, no cabe sino desestimar la solicitud de reconsideración referida. En el acápite II, 4, Examen de cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, del informe final de que se trata, se objetó la existencia de 3 egresos devengados y pagados en el año 2010, cuyas facturas y órdenes de compra correspondían a procesos de adquisiciones de 2009, sancionados por resoluciones exentas también del año 2009, con infracción del capítulo primero, del oficio circular N°60.820, de 2005, de este origen, que instruye que los movimientos financieros originados por gastos presupuestarios devengados, deben contabilizarse como acreedores presupuestarios en el momento que se materialicen las transacciones que los generen, independientemente de que éstos hayan sido o no pagados. Luego, en el seguimiento se revisaron 17 pagos extraídos de la nómina de egresos de enero de 2012 proporcionada por el servicio, comprobándose la reiteración de esta situación en 6 partidas examinadas, CUR N os : 231, 347, 372, 492, 516 y 1.566, todos de 2012, ya que sus comprobantes incluyeron facturas del período 2011, recibidas por la entidad en ese año pero contabilizadas y pagadas en el año 2012. Por este motivo se mantuvo la observación requiriéndose al servicio incoar el proceso disciplinario correspondiente para determinar las responsabilidades administrativas del hecho descrito. En esta oportunidad, la entidad fiscalizada manifestó que estos procesos de pagos fueron revisados por la Subdivisión de Presupuestos y Gestión Financiera, la que concluyó que los documentos quedaron fuera del proceso de devengo, razón por la cual su contabilización y pago aconteció en el ejercicio del año 2012, ya que no se podía dejar de pagar a los proveedores, sin producir un enriquecimiento sin causa para el Fisco. Agregó, que el referido oficio N°60.820, de 2005, fue complementado por el dictamen N°80.514, de 27 de diciembre de 2012, de este Organismo de Control, con el propósito de que las entidades puedan crear los niveles institucionales que les permitan registrar los hechos económicos que representan los derechos por cobrar u obligaciones con terceros. Finalmente, señaló que a partir del mes de julio de 2012, el Ministerio de Obras Públicas ha implementado un sistema de seguimiento y control de la documentación tributaria, para evitar los hechos descritos por la Contraloría General. En consideración a lo anterior, corresponde señalar que la mencionada jurisprudencia sólo complementa la normativa que contiene el oficio N°60.820, de 2005, de la Contraloría General de la República, sin modificar la obligación, cuyo incumplimiento fue objetado, por lo que debe desestimarse la solicitud de reconsideración. Acerca de la observación del informe final, acápite II, 6, Examen de cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, sobre el cargo de intereses por pago fuera de plazo del servicio de telefonía fija, hecho que evidenció una falla del sistema de control del cumplimiento del pago oportuno del servicio, afectando el principio de eficiencia y eficacia establecido en los artículos 3° y 5°, de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dado que los antecedentes aportados por el servicio durante el seguimiento indicaban que la situación no había sido aclarada, se mantuvo la observación requiriéndose incoar el proceso disciplinario para determinar las responsabilidades administrativas del hecho descrito. A través del oficio N°113, de 2013, el servicio informó que por resolución exenta N°27, de 1 de enero de 2013, instruyó la investigación sumaria la cual fue elevada a sumario a través de la resolución exenta N°592, de 10 de junio del mismo año. Asimismo, anexó el certificado del fiscal instructor, de 25 de junio de 2014, documento que señala que dicho proceso disciplinario se encontraba en etapa de investigación. Por tanto, pese a lo informado por la entidad se mantiene lo observado, debiendo el sumario seguir su curso, cuyo seguimiento será validado por la Unidad de Sumarios de Fiscalía de esta Contraloría General. Por último, respecto de lo objetado en el informe final acápite II, 9, Examen de cuentas, subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, sobre la omisión del cobro de la multa por atraso en la entrega del informe del desarrollo del estudio “Diagnóstico organizacional del Servicio de Bienestar del Ministerio de Obras Públicas” contratado con la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, en el seguimiento se constató que el servicio impartió instrucciones, situación que en esta oportunidad fue mencionada nuevamente, por lo que se mantuvo lo objetado, indicando que tal materia será derivada a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Auditoría Administrativa, para que evalué el control de su cumplimiento para futuras auditorías que realice este Organismo de Control. CONCLUSIONES En mérito de lo expuesto, debe rechazarse la solicitud de reconsideración presentada por la Subsecretaría de Obras Públicas, debiendo ésta dar cumplimiento a las acciones indicadas en el informe de seguimiento. Esto es, instruirse los procesos disciplinarios a fin de determinar las eventuales responsabilidades administrativas, en relación con los hechos consignados en los acápites I, Control interno, numeral 1 y II, Examen de cuentas, puntos 2, 3 y 4, todos del subtítulo “Bienes y servicios de consumo”, debiendo remitir dentro del plazo de 15 días hábiles, contados desde la recepción del presente informe, las copias de las resoluciones que dan inicio a tales procedimientos. Además, estos procesos sumariales solicitados en el informe de seguimiento deberán seguir su curso para determinar las responsabilidades administrativas que pudieran existir, cuyo seguimiento será validado por la Unidad de Seguimiento de Fiscalía, de esta Contraloría General. Ahora bien, respecto de las observaciones que se mantuvieron en el informe de seguimiento indicándose como acción que la materia sería validada en una futura auditoría, se tomó conocimiento de la información proporcionada, con el objeto de tenerla en consideración para el proceso de planificación de futuras fiscalizaciones que realice este Órgano Contralor. Saluda atentamente a Ud., Por orden del Contralor General de la República Subjefe División de Infraestructura y Regulación