Dictamen N° 76751/2013

N° 76.751 Fecha : 22-XI-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Villa Alemana, solicitando la reconsideración del oficio N° 1.086, de 2013, de la Contraloría Regional de Valparaíso, a través del cual se concluyó, en lo que interesa, que la Secretaría Regional Ministerial de Educación de Valparaíso se ajustó a derecho al instruir a esa entidad edilicia que debía restituir -en el marco de los recursos otorgados en virtud del Fondo de Apoyo a la Gestión de Educación Municipal del año 2011- los montos correspondientes a gastos cuya pertinencia no se ha justificado, en atención a que fueron ejecutados con anterioridad a la aprobación, por parte del Ministerio de Educación, del correspondiente proyecto presentado por ese municipio. Señala la autoridad alcaldicia, en síntesis, que tanto la aludida secretaría regional como el Ministerio de Educación ocasionaron una serie de inconvenientes graves para esa corporación, lo que habría incidido en el retraso en la aprobación y entrega de los recursos provenientes del referido fondo; que todas las iniciativas postuladas a este último fueron aprobadas por los indicados organismos; y que al remitir dicha repartición ministerial la segunda cuota de los recursos comprometidos, entendió -de buena fe y al amparo de las instrucciones existentes sobre el particular- tácitamente aprobada la rendición de gastos correspondientes a la primera remesa, lo que permitiría aplicar una excepción al principio de la irretroactividad de los actos administrativos, debiendo considerarse, además, que los gastos cuestionados fueron en directo beneficio de la comunidad escolar más necesitada, por lo que el patrimonio del municipio no debería verse afectado por la demora de los organismos involucrados en aprobar la entrega de los fondos en cuestión. Requerida la referida secretaría regional, informa, en lo pertinente y por las razones que expone, que la tardanza en la aprobación de los proyectos propuestos fue de responsabilidad del municipio, por lo que recién con fecha 11 de agosto de 2011, se remitieron al Ministerio de Educación los proyectos propuestos, siendo aprobados por el decreto N° 321, de 13 de septiembre del mismo año, de ese origen. Sobre el particular, cabe señalar que la ley N° 20.481, Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2011, contempló -en la partida 09, capítulo 01, programa 20, subtítulo 24, ítem 03, asignación 704- transferencias a otras entidades públicas por concepto de “Apoyo a la Gestión de Educación Municipal”, precisando la glosa 13, en lo que interesa, que para acceder a los recursos que establezca para cada municipio el Ministerio de Educación -en la forma que allí se señala-, las entidades edilicias deberán presentar y aprobar ante la mencionada repartición ministerial, un programa de mejoramiento de la gestión educativa y los informes de avances posteriores que contengan las acciones que se financiarán, las metas a alcanzar, los costos asociados a cada una de ellas y los respectivos plazos para su ejecución. Agrega, que un 50% de los recursos correspondientes a la municipalidad, serán entregados por ese ministerio una vez presentado y aprobado el programa de que se trata. Por su parte, es necesario tener presente que el artículo 52 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, dispone que los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia de este Organismo de Control, contenida en los dictámenes N°s. 11.504, de 2003, y 76.517, de 2012, ha señalado que no resulta procedente imputar a los recursos que se otorgan a través de un acto administrativo, gastos efectuados con anterioridad a la total tramitación del mismo. En este orden de ideas, es posible concluir que, en principio, no correspondía imputar gastos a los recursos provenientes del Fondo de Mejoramiento de la Gestión Educacional, ejecutados en forma previa a la dictación del decreto del Ministerio de Educación que aprobara el programa presentado al efecto y determinara la entrega de las sumas comprometidas. No obstante lo anterior, dadas las especiales circunstancias de la especie, resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones. En relación con la materia, es posible advertir que uno de los elementos determinantes en el hecho de que el municipio ejecutara gastos de forma previa a la correspondiente aprobación de los respectivos proyectos presentados por aquel, para ser financiados con los recursos del mencionado fondo, fue la demora de los organismos competentes en la tramitación del acto administrativo que los aprobara. Sobre este punto, la referida entidad regional ministerial indica, en específico, que si bien las iniciativas de la Municipalidad de Villa Alemana para acceder a los recursos de que se trata, fueron entregadas dentro de plazo, esto es, el 4 de febrero de 2011, a esa data no había sido presentada la rendición de cuentas correspondiente a los fondos percibidos por el mismo concepto en el año 2010, lo que se verificó en el mes de abril de dicha anualidad. Agrega, que esa corporación edilicia le solicitó un pronunciamiento sobre la procedencia de una de sus propuestas, que contemplaba la utilización de esos recursos en el pago de la deuda del bono extraordinario de excedentes previsto en el inciso tercero del artículo 9° de la ley 19.933 -bono SAE-, el que fue emitido a través del oficio N° 1.437, de 1 de junio de 2011, informándole que ello resultaba improcedente, por lo que el municipio debió efectuar la correspondiente modificación en su proyecto, el que fue finalmente aprobado por el aludido decreto N° 321, de 2011. Así, concluye esa secretaría, que el retraso en dicha aprobación fue responsabilidad de la propia corporación alcaldicia. Pues bien, sobre el particular es dable indicar que el instructivo operativo del programa en comento -sancionado por la resolución exenta N° 173, de 2011, de la Subsecretaría de Educación- establece en el punto 3.2.2, letra b), la posibilidad de financiar con los recursos del Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal en Educación, deudas derivadas, en lo que interesa, de fallos judiciales relacionados específicamente con el bono antes mencionado, lo que no se ajustó a derecho, por cuanto la citada ley N° 19.933 contempla expresamente la fuente de financiamiento de aquel, tal como lo ha manifestado la reiterada jurisprudencia de este Organismo de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 267 y 26.024, ambos de 2010. En atención a lo anterior, y no obstante que para el municipio de la especie también era vinculante el criterio jurisprudencial antes indicado, es posible advertir que el instructivo operativo en comento fue un factor que indujo a esa entidad edilicia a incurrir en el error de presentar como una de las iniciativas a ser financiadas con esos recursos, el pago de la deuda del bono extraordinario aludido, motivo por el cual cabe concluir que el retraso en la aprobación del proyecto en cuestión, no es imputable exclusivamente a esta última. Por su parte, es útil considerar lo expresado por el municipio en el sentido que todas la iniciativas propuestas en el marco del referido fondo, fueron aceptadas por la aludida secretaría regional y el Ministerio de Educación, sin que se haya observado o rechazado alguna de ellas, toda vez que si bien aquellas no fueron aprobadas oportunamente, ello se debió a la situación antes expresada. Así, teniendo presente, por lo demás, que el hecho de admitir que se imputen a los recursos otorgados en el marco del fondo en comento, gastos efectuados con anterioridad a la total aprobación del acto administrativo que los otorgó, implica una situación favorable a los intereses del municipio y, por ende, de la comunidad, no advirtiéndose que con ello se cause un perjuicio a los derechos de terceros, es factible aceptar, de manera excepcional, que la Municipalidad de Villa Alemana haya ejecutado gastos con cargo al Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal en Educación, con anterioridad a la completa tramitación del acto administrativo que aprobara el proyecto correspondiente, siendo inoficioso, por lo tanto, referirse a las demás alegaciones de esa entidad edilicia. Reconsidérase el oficio N° 1.086, de 2013, de la Contraloría Regional de Valparaíso. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República